เนื้อหาวิชากฎหมายหน่วยที่ 1 วิวัฒนาการกฎหมายไทย

 วิวัฒนาการของกฎหมายไทยทางประวัติศาสตร์

1) กฎหมายสมัยสุโขทัย
หากจะกล่าวถึงกฎหมายในสมัยสุโขทัย ก็เช่นเดียวกับการกล่าวถึงกฎหมายในสังคมโบราณอื่นๆ ที่
กฎหมายก็คือหลัก “ธรรมะ” และจารีตประเพณีในสังคมนั้นๆ ศ. ดร.ปรีดี เกษมทรัพย์ ได้ให้ข้อสังเกตใน
เรื่องนี้ว่าลักษณะของกฎหมายในสมัยสุโขทัยมีลักษณะเป็นแบบกฎหมายชาวบ้าน (Volksrecht) กล่าวคือ
เป็นกฎเกณฑ์ที่เกิดขึ้นจากเหตุผลธรรมดาของสามัญชนหรือสามัญสำนึก (Simple Natural Reason) เป็น
ความรู้สึกผิดชอบชั่วดีที่เกิดจากการประพฤติปฏิบัติติดต่อกันมาเป็นเวลานาน กฎเกณฑ์ประเภทนี้มีพื้นฐาน
มาจากความคิดทางศีลธรรม
หลักฐานที่ได้ค้นพบและช่วยให้เกิดความเข้าใจเกี่ยวกับสภาพสังคมและทำให้ทราบเรื่องราว
สำคัญ ๆ ที่เกิดขึ้นในสมัยสุโขทัยก็คือ “ศิลาจารึกของพ่อขุนรามคำแหง” ซึ่งจะต้องเข้าใจในเบื้องต้นก่อน
ว่า ศิลาจารึกดังกล่าวมิใช่เป็นการจารึกตัวบทกฎหมาย แต่เป็นเพียงหลักฐานที่ทำให้ทราบถึงสภาพสังคม วิถี
ชีวิตและกฎเกณฑ์บางประการที่ถือปฏิบัติในสมัยนั้น ซึ่งอาจจะจำแนกให้เห็นในเรื่องที่สำคัญ ๆ และ
เกี่ยวข้องกับการศึกษาประวัติศาสตร์กฎหมายได้ ดังนี้
􀂃 เรื่องสถานภาพของบุคคลในสังคมสุโขทัยเกี่ยวการแบ่งชนชั้น จากหลักฐานในศิลาจารึก
พ่อขุนรามคำแหงจะพบข้อความ คำว่า “ลูกเจ้าลูกขุน” หมายถึงเจ้าขุนมูลนายหรือขุนนาง ซึ่ง
ก็คือชนชั้นปกครอง ในขณะเดียวกันก็มีบุคคลที่อยู่ในฐานะของราษฎรสามัญ แต่การมีบุคคล
ในสองระดับแบบนี้ ก็เป็นเรื่องที่มีอยู่โดยทั่วไป แต่ไม่ถึงขนาดที่มีการแบ่งชนชั้น
􀂃 เรื่องที่เกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน จากหลักฐานในศิลาจารึกสมัยพ่อขุนรามคำแหงมี
ข้อความแสดงให้เห็นถึงเสรีภาพการค้าขายในเวลานั้นว่ามีเสรีภาพอย่างเต็มที่และนอกจากนี้ยัง
ได้แสดงถึงระบบกรรมสิทธิ์ที่ชัดเจน ถ้าหากบุคคลใดเสียชีวิต ทรัพย์สินที่มีอยู่ถือเป็นมรดก
ตกได้แก่ลูกหลานของบุคคลนั้น แสดงถึงการตกทอดในเรื่องทรัพย์สินของบุคคล ซึ่งมีลักษณะ
เป็นกฎหมายมรดก
􀂃 เรื่องที่เกี่ยวกับการพิจารณาคดีและการลงโทษผู้กระทำผิด จากหลักฐานในศิลาจารึกของพ่อขุน
รามคำแหงปรากฏชัดว่า มีระบบการพิจารณาคดีหรืออาจจะกล่าวได้ว่ามีกฎหมายลักษณะ
ตระลาการ กล่าวคือ เมื่อมีข้อพิพาทให้พิจารณาและตัดสินไปโดยซื่อสัตย์สุจริต นอกจากนี้ยัง
มีข้อความที่จารึกไว้ทำนองการรับเรื่องราวร้องทุกข์ดังข้อความที่ว่า “ในปากประตู มีกระดิ่ง
อันหนึ่งแขวนไว้หั้น ไพร่ฟ้าหน้าปกกลางบ้านกลางเมืองมีถ้อยมีความเจ็บท้องข้องใจมันจะ
กล่าวเถิ่งเจ้าขุนบ่ไร้ ไปสั่นกระดิ่งอันท่านแขวนไว้ พ่อขุนรามคำแหงเจ้าเมืองได้ยินเรียกเมื่อ
ถามสวนความแก่มันด้วยซื่อ ไพร่ในเมืองสุโขทัยนี้จึงชม”

􀂃 เรื่องที่เกี่ยวกับการปกครอง การปกครองในสมัยสุโขทัยมีลักษณะแบบพ่อปกครองลูก
บทบาทของผู้ปกครองจึงมีลักษณะเหมือนพ่อบ้านกับลูกบ้าน (Patriarchal Ruler)

2) กฎหมายสมัยกรุงศรีอยุธยา

ภายหลังจากสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 (พระเจ้าอู่ทอง) ได้สร้างกรุงศรีอยุธยาเป็นเมืองหลวงเมื่อ
ประมาณปี พ.ศ. 1893 และต่อมาพระเจ้าบรมราชาที่สอง ทรงตีนครธมซึ่งเป็นราชธานีของขอมได้ทรง
กวาดต้อนบรรดาพราหมณ์และขุนนางขอมจำนวนมากเข้ามาไว้ในกรุงศรีอยุธยา ทำให้ความคิดทางด้านการ
ปกครองและวัฒนธรรมของขอมซึ่งเป็นแบบฮินดู ได้เข้ามามีอิทธิพลในสังคมไทยโดยเฉพาะแนวความคิด
ในลัทธิเทวราช กล่าวคือ พระเจ้าแผ่นดินเป็นเทพเจ้าแบ่งภาคลงมาเกิด จึงเริ่มมีการปกครองระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราช
ปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อระบบกฎหมายสมัยกรุงศรีอยุธยา คือ
􀂃 คัมภีร์พระธรรมศาสตร์ สำ หรับกฎหมายซึ่งถือเป็นแม่บทอันสำ คัญก็คือ คัมภีร์
พระธรรมศาสตร์ อันมีที่มาจากประเทศอินเดียตามความเชื่อในศาสนาฮินดู ไทยได้รับผ่านมา
ทางมอญซึ่งนับถือพุทธศาสนาเช่นเดียวกับไทย ในทางทฤษฎีแล้วคัมภีร์พระธรรมศาสตร์ระบุ
ถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน โดยเปลี่ยนความสัมพันธ์แบบพ่อปกครองลูกมาเป็น
พระเจ้าแผ่นดินปกครองไพร่ฟ้าประชาชนด้วยความยุติธรรม แนวทางที่สะท้อนมาจากคัมภีร์
พระธรรมศาสตร์ คือ หลักทศพิศราชธรรม ซึ่งเป็นกรอบของพระมหากษัตริย์ไทยที่ถือเป็น
หลักการสูงสุดกว่าสิ่งใดเทียบได้กับหลักกฎหมายธรรมชาติตามแนวคิดของยุโรป
􀂃 พระราชศาสตร์ ตามแนวพระธรรมศาสตร์ พระเจ้าแผ่นดินเป็นผู้ให้และรักษาความ ยุติธรรม
มิใช่เป็นผู้สร้างกฎหมาย พระองค์จึงทรงวินิจฉัยเรื่องราวต่าง ๆ ไว้เป็นอันมากเกิดเป็น
พระราชศาสตร์ขึ้นมา ได้แก่ พระบรมราชวินิจฉัยในอรรถคดีโดยสอดคล้องกับ
พระธรรมศาสตร์ ส่วนเนื้อหาพระราชศาสตร์เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับกฎเกณฑ์แห่งการปฏิบัติ
ราชการ กฎมณเฑียรบาล กฎเกณฑ์เรื่องที่ดินและสถานภาพของบุคคลในสังคม กล่าวโดยสรุป
พระราชศาสตร์คือกฎเกณฑ์ที่พระเจ้าแผ่นดินสร้างขึ้นจากการวินิจฉัยอรรถคดีต่าง ๆ
􀂃 กฎหมายอื่น ๆ ซึ่งพระเจ้าแผ่นดินตราขึ้นใช้บังคับในสมัยกรุงศรีอยุธยา กษัตริย์ตั้งแต่สมเด็จ
พระรามาธิบดีจนถึงสมเด็จพระเจ้าบรมโกษฐ์ ทรงตรากฎหมายขึ้นตามความจำเป็น เช่น
กฎหมายลักษณะอาญาหลวง กฎหมายลักษณะผัวเมีย กฎหมายลักษณะโจร กฎหมายลักษณะ
พยาน ฯลฯ กฎหมายเหล่านี้เรียกชื่อโดยรวม ๆ ว่า “พระราชกำหนดบทพระอัยการหรือ
พระราชกำหนดกฎหมาย”

3) กฎหมายสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น

กฎหมายสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นเริ่มตั้งแต่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก
มหาราช รัชกาลที่ 1 จนถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 4
กฎหมายที่ใช้กันอยู่ในระยะแรกของกรุงรัตนโกสินทร์ ก็คือ กฎหมายที่ใช้อยู่เมื่อครั้งกรุงศรีอยุธยา
โดยอาศัยความจำและการคัดลอกกันมาตามเอกสารที่หลงเหลือจากการถูกทำลายเมื่อเสียกรุงศรีอยุธยา ซึ่งมี
จำนวนน้อยมาก ตามพระราชกำหนดใหม่ข้อที่ 28 กล่าวว่า บทกฎหมายเก่าครั้งกรุงศรีอยุธยาได้สูญไปมาก
ในบทกฎหมายเก้าหรือสิบส่วน จะคงมีเหลืออยู่ก็แต่เพียงส่วนเดียวเท่านั้นและเพื่อแก้ไขข้อบกพร่องเหล่านี้
พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช ได้ทรงทำการวินิจฉัยเรื่องต่าง ๆ โดยอาศัยมูลอำนาจ
อธิปไตยของพระองค์เองบ้าง อาศัยหลักฐานที่ได้จากการสืบสวนฟังคำบอกเล่าของผู้เฒ่าผู้แก่บ้าง เช่น ผู้ที่
ได้เคยอยู่ในคณะตุลาการศาลแต่ครั้งเดิมๆ จนกระทั่งได้เกิดคดีฟ้องหย่าของชาวบ้านเกิดขึ้นและมีการ
ทูลเกล้าฯ ถวายฎีกา ต่อพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกฯ คดีฟ้องหย่าที่เกิดขึ้นนี้มีความสำคัญทาง
ประวัติศาสตร์กฎหมาย ก็คือผลจากคดีนี้เป็นต้นเหตุให้นำมาซึ่งการชำระสะสางกฎหมายในสมัยนั้น คดีที่ว่า
นี้เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2347 โดยเป็นคดีที่อำแดงป้อม ฟ้องหย่านายบุญศรีช่างเหล็กหลวง ทั้ง ๆ ที่ตนได้ทำชู้กับ
นายราชาอรรถและศาลได้พิพากษาให้หย่าได้ตามที่อำแดงป้อมฟ้อง โดยอาศัยการพิจารณาคดีตามบท
กฎหมายที่มีความว่า “ชายหาผิดมิได้ หญิงขอหย่า ท่านว่าเป็นหญิงหย่าชาย หย่าได้” เมื่อผลคดีเป็นเช่นนี้
นายบุญศรีจึงได้นำเรื่องขึ้นทูลเกล้าถวายฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดิน พระองค์ทรงเห็นด้วยกับฎีกาว่าคำพิพากษา
ของศาลนั้นขัดหลักความยุติธรรม ทรงสงสัยว่าการพิจารณาพิพากษาคดีจะถูกต้องตรงตามตัวบทกฎหมาย
หรือไม่ จึงมีพระบรมราชโองการให้เทียบกฎหมาย 3 ฉบับ คือ ฉบับที่ศาลใช้กับฉบับที่หอหลวงและที่
ห้องเครื่องแต่ก็ปรากฏข้อความที่ตรงกัน เมื่อเป็นดังนี้ จึงทรงมีพระราชดำริว่า กฎหมายนั้นไม่เหมาะสม อาจ
มีความคลาดเคลื่อนจากการคัดลอกสมควรที่จะจัดให้มีการชำระสะสางกฎหมายใหม่ เหมือนการสังคายนา
พระไตรปิฎก
ในการชำระกฎหมายครั้งนั้นโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งกรรมการทั้งหมด 11 คน โดยให้มีหน้าที่
2 ประการ คือ ประการแรก จัดให้มีทางสำหรับค้นหาตัวบทกฎหมายได้ง่าย เพื่อความสะดวกแก่ศาลในอัน
ที่จะค้นคว้านำเอามาพิเคราะห์ประกอบการพิจารณาอรรถคดี หน้าที่ประการที่สองคือจัดการสะสางเกี่ยวกับ
เนื้อความในตัวบทกฎหมายนั้น เพื่อตัดทอนส่วนที่มีความขัดแย้งอันทำให้เกิดความฉงนสนเท่ห์แก่ศาลใน
อันที่จะนำเอาบทกฎหมายมาปรับกับคดีให้ถูกต้องและสะดวกแก่การใช้ แต่ไม่สามารถที่จะแต่งเติมหรือ
ยกร่างสิ่งใหม่ได้ เพราะเชื่อว่ากฎหมายหรือหลักธรรมมิใช่สิ่งที่มนุษย์จะสร้างขึ้นมาได้ หลังชำระสะสาง
เสร็จแล้ว อาลักษณ์ได้เขียนด้วยหมึกบนสมุดข่อยและประทับตรา 3 ดวง บนปก คือ ตราคชสีห์ ตราราชสีห์
และตราบัวแก้ว ตราประทับดังกล่าวเป็นตราประจำตำแหน่งของสมุหนายก สมุหกลาโหม และเจ้าพระยาพระคลัง

ภายหลังกฎหมายตราสามดวงแล้ว รัชกาลที่ 1 พระองค์ได้ตรากฎหมาย พระราชบัญญัติบ่อนเบี้ย
พ.ศ. 2333 กฎหมายที่ตราขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 2 คือ กฎหมายห้ามมิให้ซื้อฝิ่นขายฝิ่น สูบฝิ่น พ.ศ. 2354
กฎหมายที่ตราขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 3 คือ กฎหมายโจรห้าเส้น พ.ศ. 2380
ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 4 ไทยต้องปรับปรุงระบบกฎหมายให้
เข้าสู่สมัยใหม่ การปรับเปลี่ยนเช่นนี้มิได้เป็นไปเฉพาะประเทศไทย แต่ประเทศต่าง ๆ ในเอเชียก็ล้วนแต่ตก
อยู่ในสภาพเดียวกัน และนอกจากนี้เกิดจากความบกพร่องของกฎหมายไทยเดิมในการใช้ติดต่อกับ
ชาวต่างชาติในเวลานั้น ซึ่งพบว่ามีข้อขัดข้องอยู่บางประการเพราะกฎหมายเดิมที่มีอยู่ไม่สามารถใช้
แก้ปัญหาใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นได้โดยเฉพาะสัญญาทางพาณิชย์ และในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายเทคนิค (Technical
Law) ในประเด็นเหล่านี้เองเมื่อเปรียบเทียบกับหลักกฎหมายสมัยใหม่จากตะวันตกจะพบความแตกต่างที่
เห็นได้ชัด และต้องยอมรับว่า กฎหมายสมัยใหม่ของตะวันตกสามารถนำมาใช้แก้ปัญหาได้
ความจำเป็นในการที่ต้องรับกฎหมายสมัยใหม่จากตะวันตกมาใช้ในระบบกฎหมายของไทยนั้น
เนื่องมาจากปัญหาเรื่องสิทธิสภาพนอกอาณาเขต จึงจำเป็นต้องปรับปรุงระบบกฎหมายให้ทันสมัย ซึ่ง
สาเหตุดังกล่าวก็เป็นเหตุผลและความจำเป็นที่มีอยู่ในเวลานั้น เพราะในสมัยรัชกาลที่ 4 เป็นช่วงเวลาที่
ประเทศทางยุโรปเรืองอำนาจ จึงเป็นการยากที่จะปฏิเสธข้อเสนอจากประเทศเหล่านั้น แต่นอกจากเหตุผล
ดังกล่าว หากพิจารณาในส่วนที่เป็นหลักการและเนื้อหาของกฎหมายด้วยแล้ว จะพบว่าการรับกฎหมาย
สมัยใหม่จากตะวันตกในครั้งนั้น เป็นเพราะลักษณะพิเศษของกฎหมายสมัยใหม่ที่ได้รับการพัฒนามา
อย่างเป็นระบบ เปี่ยมไปด้วยเหตุผล มีความเหมาะสมที่จะนำมาปรับใช้กับสังคมสมัยใหม่
ดังนั้นจึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า สาเหตุที่ประเทศไทยรับเอากฎหมายสมัยใหม่จากตะวันตก เป็น
เพราะเหตุผลใหญ่ ๆ 2 ประการ กล่าวคือ
3.1) ปัญหาสิทธิสภาพนอกอาณาเขต นับแต่ปี พ.ศ. 2398 ไทยจำต้องทำสนธิสัญญาเบาริ่งกับ
ประเทศอังกฤษ ซึ่งมีสาระสำคัญประการหนึ่งก็คือ ข้อตกลงเรื่องสิทธิสภาพนอกอาณาเขต คนต่างชาติที่ทำ
ผิดในเมืองไทยขอยกเว้นที่จะไม่ใช้กฎหมายไทยบังคับ ทั้งนี้โดยมีเหตุผลว่า กฎหมายไทยยังล้าสมัย และ
นอกจากนี้ไทยยังจำต้องยอมทำสนธิสัญญากับประเทศอื่น ๆ อีก 13 ฉบับและได้ขยายไปถึงอาณานิคมของ
ประเทศเหล่านั้นด้วย ซึ่งสนธิสัญญาเหล่านี้นอกจากจะก่อให้เกิดข้อเสียเปรียบทางด้านการศาลแล้ว ยัง
ก่อให้เกิดความไม่เสมอภาคทางเศรษฐกิจด้วย คือ ไทยมีสิทธิเก็บภาษีขาเข้าได้เพียงร้อยละ 3 และต้องยอม
เลิกระบบผูกขาดของระบบพระคลังสินค้า ส่วนภาษีขาออกเก็บได้ตามพิกัดสินค้าที่แนบท้ายสัญญา และ
ไทยต้องยอมให้อังกฤษส่งฝิ่นเข้ามาจำหน่ายได้ด้วย อนึ่งแม้จะรู้ถึงข้อเสียเปรียบแต่ไทยจำต้องยอมเพื่อ
รักษาเอกราชของประเทศไว้
3.2) ความไม่เหมาะสมกับกาลสมัยของกฎหมายไทยเดิม การที่ชาวต่างชาติได้ขอทำสนธิสัญญาใน
เรื่องสิทธิสภาพนอกอาณาเขตโดยไม่ยอมขึ้นศาลไทยนั้น เพราะชาวต่างชาติให้เหตุผลว่าระบบกฎหมายของ
ไทยยังมีความล้าหลังมาก โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายอาญาและวิธีพิจารณาความอาญา อนึ่ง หาก
จะตั้งคำถามว่า กฎหมายเดิมของไทยซึ่งใช้กันมาตั้งแต่ครั้งกรุงศรีอยุธยา มีความบกพร่องล้าสมัยดังที่
ชาวต่างชาติกล่าวหานั้นเป็นความจริงหรือไม่ คำตอบก็คงจะเป็นว่ากฎหมายเดิมของไทยไม่ได้บกพร่องหรือ
ใช้ไม่ได้เสียทั้งหมด หลักกฎหมายแม่บทคือคัมภีร์พระธรรมศาสตร์เป็นหลักกฎหมายที่สามารถใช้ได้
ตลอดไปไม่ว่าเวลาใด แต่ในส่วนที่เป็นกฎหมายเฉพาะเรื่องกฎหมายเหล่านี้อาจไม่เหมาะสมกับสภาพสังคม
ที่เปลี่ยนไป ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับหลักกฎหมายสมัยใหม่แล้ว จะพบความแตกต่างและความล้าสมัยใน
ประการสำคัญดังนี้
􀂃 ในด้านศักดิ์ศรีและความเท่าเทียมกันของมนุษย์ กฎหมายสมัยใหม่ถือว่ามนุษย์ทุกผู้ทุกนาม
เป็นบุคคลและเป็นตัวการของกฎหมาย (Subject of Law) ถือว่าบุคคลทุกคนที่เกิดมามีความ
เท่าเทียมกันในสายตาของกฎหมายหรือที่เรียกกันว่าหลักความเสมอภาคต่อหน้ากฎหมาย
(Equality Before the Law) หลักดังกล่าวนี้หากพิจารณาเปรียบเทียบกับสังคมไทยในสมัยนั้นจะ
พบว่า ประเทศไทยยังมีทาสอยู่ แม้ว่าสถานะของทาสในเมืองไทยจะไม่ได้มีสภาพเหมือนวัตถุ
ดังเช่นความหมายของทาสแบบตะวันตก แต่ทาสไทยก็ไม่ได้รับการรับรองในศักดิ์ศรีของความ
เป็นมนุษย์เท่าที่ควรการปฏิบัติต่อทาสนั้น ยังถือว่าทาสเป็นเหมือนทรัพย์สินของมูลนายหรือ
ผู้เป็นเจ้าของทาส
􀂃 การรับรองความศักดิ์สิทธิ์ของทรัพย์สินเอกชน แม้ว่าความคิดเรื่องสิทธิในทรัพย์สินจะเป็น
เรื่องที่ได้รับการรับรู้มาตั้งแต่กฎหมายเดิมแล้ว แต่ในรัฐสมัยใหม่ได้ให้การรับรองและยืนยันใน
ความคิดนี้ให้เด่นชัดขึ้น จนถือเป็นหลักกฎหมายที่สำคัญว่าด้วยกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ส่วน
ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในกรณีอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการทำนิติกรรมสัญญา เรื่องหนี้
หรือการมีนิติสัมพันธ์ในกรณีอื่น ๆ ล้วนได้รับการพัฒนาจนเป็นหลักกฎหมายสมัยใหม่
ในขณะที่สังคมไทยในอดีตยังขาดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน เพราะหลักกฎหมายที่มีอยู่ในกฎหมาย
ไทยเดิมคงปรากฏเฉพาะในเรื่องง่ายๆ เช่น ในเรื่องกู้ยืมฝากทรัพย์ เป็นต้น ในเรื่องดังกล่าว
ศ.ดร.ปรีดี เกษมทรัพย์ ได้ให้ข้อสังเกตว่า กฎหมายเดิมของไทยมีลักษณะที่ยังไม่ครอบคลุม
ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลเหมือนอย่างความคิดแบบตะวันตก
􀂃 ความคิดเกี่ยวกับกฎหมายอาญาและวิธีพิจารณาความอาญาตามหลักกฎหมายสมัยใหม่ ถือว่า
การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐจะจับกุมลงโทษบุคคลใดได้ จะต้องปรากฏว่าการกระทำของบุคคลนั้น
มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งนั้นมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งว่าเป็นความผิดและกำหนด

โทษไว้ทำให้เกิดหลักที่ว่า ไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย และการพิจารณาคดีอาญาก็จะต้อง
เป็นไปโดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ จะใช้วิธี “จารีตนครบาล” เป็นการทรมาน
ร่างกาย ข่มขู่ให้รับสารภาพไม่ได้ นอกจากนี้ยังถือเป็นหลักว่า การพิจารณาคดีต้องกระทำโดย
เปิดเผย ฟังความทุกฝ่าย การสืบพยานต้องชอบด้วยเหตุผลและให้ถือหลักว่าผู้ต้องหาหรือ
จำเลยเป็นผู้บริสุทธิ์จนกว่าจะได้พิสูจน์แล้วว่าผู้นั้นกระทำความผิดจึงจะลงโทษได้ หลัก
กฎหมายดังกล่าวเป็นหลักกฎหมายที่ได้พัฒนามาเป็นเวลานาน จากวิธีการพิจารณาคดีที่
โหดร้ายในสมัยกลาง จนกลายเป็นหลักกฎหมายสมัยใหม่ดังกล่าว ในขณะที่สังคมไทยยังมี
โครงสร้างของสังคมและวิธีปฏิบัติต่อผู้กระทำความผิดในแบบเดิม การลงโทษที่มีลักษณะ
รุนแรงและการพิจารณาคดีโดยใช้จารีตนครบาลยังคงมีอยู่ เรื่องเหล่านี้เองที่ถือเป็นข้อรังเกียจ
ของชาวต่างชาติ และถือเป็นข้ออ้างไม่ยอมขึ้นศาลไทย
􀂃 ความคิดทางด้านกฎหมายมหาชน ตามหลักกฎหมายสมัยใหม่ถือหลักว่าการปกครองและการ
บริหารราชการต้องเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ที่เรียกว่า “Principle of Legality in
Administration” กล่าวคือ เจ้าพนักงานผู้ใช้อำนาจในการปกครองหรือบริหารบ้านเมืองจะ
ลิดรอนสิทธิ เสรีภาพ และทรัพย์สินของเอกชนได้ ก็เฉพาะแต่ที่กฎหมายให้อำนาจไว้โดย
ชัดแจ้งเท่านั้น และจะต้องกระทำด้วยกระบวนการขั้นตอนตามกฎหมายด้วย การปกครองใน
รัฐสมัยใหม่จึงจำต้องยอมรับหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of power) ออกเป็นอำนาจ
นิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ เพราะการแยกอำนาจดังกล่าวมิได้แบ่งเพื่อความ
เป็นระบบทางทฤษฎีเท่านั้น แต่แบ่งเพื่อให้เกิดผลประโยชน์ (for pragmatical purpose) เพื่อ
ประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนไม่ให้ตกอยู่ใต้อำนาจอำเภอใจของอำนาจฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง
ความคิดทางด้านกฎหมายมหาชนตามหลักกฎหมายสมัยใหม่ดังกล่าวแตกต่างจากการปกครอง
ของไทยในสมัยนั้นซึ่งเป็นระบบโบราณแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการ
ปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จะไม่ได้แยกอำนาจออกเป็น 3 ส่วน เพื่อถ่วงดุลกัน
ดังหลักกฎหมายข้างต้น แต่ก็มิได้หมายความว่า ระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญา-
สิทธิราชย์ของไทยจะมีลักษณะของการใช้อำนาจโดยเด็ดขาด (Absolute Monarchy) แบบโลก
ตะวันตก เพราะการปกครองของพระมหากษัตริย์ไทยจะถือ หลักคัมภีร์พระธรรมศาสตร์เป็น
สำคัญ คือ ยึดถือหลักธรรมศาสตร์ในการปกครองแผ่นดิน การจะมีพระราชวินิจฉัยในเรื่องใด
ต้องยึดถือหลักคัมภีร์พระธรรมศาสตร์เป็นที่ตั้ง
ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ทรงเป็นพระมหากษัตริย์ไทย
องค์แรกที่ได้ริเริ่มปรับปรุงระบบกฎหมายตามแบบตะวันตก ในสมัยของพระองค์ท่านได้มีการประกาศใช้
กฎหมายมากมายร่วม 500 ฉบับ กฎหมายที่ประกาศใช้ในเวลานั้น นอกจากจะเป็นการกำหนดกฎเกณฑ์เพื่อ
แก้ไขปัญหาเฉพาะเรื่องแล้ว ประกาศส่วนหนึ่งจะแสดงถึงแนวพระราชดำริที่จะปรับเปลี่ยนความคิดของ

คนไทยให้ทัดเทียมอารยประเทศด้วย เช่น ทรงออกประกาศยกเลิกประเพณีที่บิดามารดาหรือสามีขายบุตร
ภรรยาลงเป็นทาสโดยเจ้าตัวไม่สมัครใจเพื่อนำเงินมาชำระหนี้ ทรงดำริว่าสิทธิดังกล่าวไม่เป็นการยุติธรรม
แก่เด็กและผู้หญิง นอกจากนี้ยังทรงออกประกาศพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้บรรดาเจ้าจอม
ถวายบังคมลาไปอยู่ที่อื่นหรือแต่งงานใหม่ได้ ด้วยทรงเมตตาแก่หญิงเหล่านั้นว่าจะต้องมาใช้ชีวิตเหมือนถูก
กักขังอยู่ในพระบรมมหาราชวัง ทำให้ขาดความสุข ขาดเสรีภาพเปลืองชีวิตและเวลาของหญิงเหล่านั้นไป
โดยเปล่าประโยชน์
ในส่วนที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ ทรงออกประกาศอย่างเป็นทางการ ยกเลิกประเพณี
บางอย่างที่เห็นว่าล้าสมัย เช่น ประเพณีห้ามราษฎรมองดูพระมหากษัตริย์ เป็นต้น นอกจากนี้ยังทรงเล็งเห็น
ความสำคัญในเรื่องทรัพย์สินที่เป็นกรรมสิทธิ์ของราษฎร เช่น ในเรื่องที่ดิน ทรงเปลี่ยนแปลงความคิดเดิม
ที่ว่าพระมหากษัตริย์เป็นเจ้าของแผ่นดินทั้งปวงทั่วราชอาณาจักรให้สอดคล้องกับหลักการของกฎหมาย
สมัยใหม่ อนึ่ง เมื่อมีประกาศออกมาการป่าวประกาศให้ราษฎรได้ทราบตามแบบที่เคยปฏิบัติกันมาแต่เดิม
อาจจะไม่บรรลุผลและอาจก่อให้เกิดความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนได้ เพราะกฎเกณฑ์ที่ประกาศขึ้นใหม่นั้น
ส่วนหนึ่งกำหนดขึ้นโดยเหตุผลทางเทคนิค (Technical Reason) จึงไม่ใช่เรื่องที่ประชาชนจะรู้ได้ด้วยสามัญ
สำนึก ดังนั้นเพื่อให้การรับรู้และประกาศใช้กฎหมายเป็นไปด้วยความเรียบร้อยและเป็นทางการมากขึ้น จึง
ทรงโปรดเกล้าให้สร้างโรงพิมพ์หลวงขึ้นในพระบรมมหาราชวังและต่อมาได้จัดพิมพ์หนังสือที่เรียกว่า
ราชกิจจานุเบกษา เมื่อมีกฎหมายออกมาใช้ใหม่ก็ให้ประกาศในหนังสือนี้ ในประกาศที่ 1 ว่าด้วยออก
หนังสือราชกิจจานุเบกษา
ดังนั้นจะเห็นได้ว่าในยุคสมัยของรัชกาลที่ 4 พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์เริ่ม
รับแนวคิดทางตะวันตก โดยพระองค์เห็นว่ากฎหมายมิได้คงที่ตายตัว แต่เปลี่ยนแปลงได้ตามศีลธรรม
ความรู้สึก ประเพณีและความก้าวหน้าในอารยธรรม พระองค์ทรงแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่นำไปสู่ความ
ยุติธรรม คือ พระราชบัญญัติพิกัดเกษียณอายุลูกทาสลูกไทย
4) กฎหมายสมัยปัจจุบัน
การปรับเปลี่ยนประเทศเข้าสู่ยุคสมัยใหม่นั้น ได้เริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ครั้งพระบาทสมเด็จ
พระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 4 แต่การปฏิรูปประเทศครั้งสำคัญได้ปรากฏชัดขึ้นสมัยรัชกาลที่ 5 ใน
แผ่นดินพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อพระองค์ขึ้นครองราชย์เมื่อปี พ.ศ. 2411 นั้น เป็น
ช่วงเวลาที่สำคัญยิ่ง เพราะในเวลานั้นชาติมหาอำนาจตะวันตกได้รุกรานเข้ามาในเอเชีย การปรับปรุงประเทศ
ให้ทันสมัยจึงเป็นเรื่องที่ต้องรีบดำเนินการ โดยเฉพาะการปฏิรูปทางด้านการศาลและระบบกฎหมายเพื่อให้
ประเทศไทยหลุดพ้นจากข้อเสียเปรียบในเรื่องสิทธิสภาพนอกอาณาเขตและเพื่อให้บรรลุถึงจุดมุ่งหมาย
ดังกล่าว พระองค์ได้ทรงแต่งตั้งองคมนตรีสภา (Privy Council) และรัฐมนตรีสภา (Council of State) ให้
เป็นสภาที่ปรึกษาราชการและช่วยวางนโยบายในการปกครองและพัฒนาประเทศให้ก้าวหน้าต่อไป

4.1) การตั้งที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน โดยที่การปรับปรุงประเทศเข้าสู่ยุคใหม่ จะต้องกระทำทั้งใน
ด้านที่เกี่ยวกับโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน การปฏิรูปการศาลและระบบกฎหมาย ซึ่งมิใช่เรื่องที่
จะกระทำได้โดยง่ายนัก เพราะเป็นแนวคิดแบบรัฐสมัยใหม่ (Modern State) และกฎหมายสมัยใหม่
(Modern Law) ดังนั้น จึงมีความจำเป็นจะต้องมีที่ปรึกษาชาวต่างประเทศมาช่วยในเรื่องนี้การหาบุคคลที่จะ
มาเป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดินนั้นเป็นเรื่องที่มีความสำคัญมาก เพราะเกี่ยวข้องกับอนาคตของประเทศ จึง
จะต้องได้ผู้ที่มีความรู้และวิสัยทัศน์อันดี ในเวลานั้นนับเป็นโชคดีของประเทศที่ได้ผู้มีความรู้ความสามารถ
มาช่วยก็คือ มองสิเออร์ คุสตาฟ โรลัง ยัคมินส์ (Monsier Gustave Roin Jaequemyns) ซึ่งภายหลังได้รับ
พระราชทานบรรดาศักดิ์เป็นเจ้าพระยาอภัยราชาสยามมานุกูลกิจ ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญกฎหมายชาวเบลเยียม
มารับราชการในตำแหน่งที่ปรึกษาราชการทั่วไปของไทยเป็นเวลา 9 ปี คือ ตั้งแต่ พ.ศ. 2435 ถึง พ.ศ. 2444
การที่ประเทศไทยเลือกโรลัง ยัคมินส์ มาเป็นที่ปรึกษานั้นด้วยเหตุว่า ท่านเป็นคนมีความรู้ความสามารถและ
มีความเหมาะสมด้วยเหตุผลอื่น ตลอดเวลาที่รับราชการอยู่ในประเทศไทย มองสิเออร์ คุสตาฟ โรลัง
ยัคมินส์ ได้ทำคุณประโยชน์แก่ประเทศไทยเป็นอันมาก
4.2) การปรับปรุงระบบบริหารราชการแผ่นดิน การปกครองในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น
ยังคงมีแบบอย่างเช่นเมื่อครั้งกรุงศรีอยุธยาคือเป็นระบบจตุสดมภ์ ทั้งยังมีประเทศราชและหัวเมืองชั้นนอกที่
มีอิสระในการปกครองตนเองเป็นอย่างมาก ซึ่งอำนาจส่วนกลางแผ่ไปไม่ถึงลักษณะการปกครองเช่นนี้ยัง
ไม่มีความเป็นรัฐประชาชาติ (National State) ตามความคิดสมัยใหม่ เมื่อประเทศไทยจะปรับตัวเข้าสู่ยุคใหม่
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตระหนักถึงความสำคัญในเรื่องนี้ ทรงเห็นความจำเป็นที่
จะต้องนำประเทศให้มีลักษณะเป็นรัฐประชาชาติ มีอำนาจควบคุมและสั่งการอาณาเขตต่างได้ จึงจะเกิด
ความเป็นเอกภาพสามารถป้องกันการรุกรานจากต่างชาติได้ เพราะในเวลานั้นประเทศมหาอำนาจตะวันตก
ได้แผ่อิทธิพลเข้ามาในแหลมทองแล้ว แต่การจะดำเนินงานตามนโยบายดังกล่าวได้ ก็มิใช่เรื่องที่จะทำได้
รวดเร็วนัก เพราะจะต้องใช้งบประมาณและบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถมาช่วย อีกทั้งต้องคำนึงถึง
ปัจจัยด้านอื่นด้วยทั้งนี้เนื่องจากหัวเมืองบางแห่งมีชายแดนติดกับเมืองขึ้นของฝรั่งเศสและอังกฤษ
ถ้าส่วนกลางทำการเปลี่ยนแปลงกะทันหันเกินไป อาจเป็นสาเหตุให้คนในท้องถิ่นเหล่านั้น โดยเฉพาะ
เจ้าเมืองและขุนนางไม่พอใจเป็นชนวนให้อังกฤษและฝรั่งเศสเข้าแทรกแซงได้
พระองค์ทรงดำเนินงานด้วยพระปรีชาญาณอันสุขุมคัมภีรภาพ โดยเริ่มต้นด้วยการตั้งที่ปรึกษา
ราชการแผ่นดิน และตั้งที่ปรึกษาราชการในพระองค์ดังกล่าวมาแล้ว ทรงมีพระราชประสงค์ที่จะให้งาน
ทางด้านนิติบัญญัติและบริหารแยกออกจากกัน เรื่องที่ทรงดำเนินการต่อไปก็คือ การดึงอำนาจเข้ามาไว้ที่
พระองค์ซึ่งเป็นเรื่องจำเป็นต้องทำในเวลานั้น เพราะขุนนางบางกลุ่มมีอำนาจมาก โดยเฉพาะขุนนางใน
ตระกูลบุนนาค การที่จะให้เกิดความเป็นปึกแผ่นในประเทศและสามารถบริหารราชการแผ่นดินต่อไปได้
จะต้องดึงอำนาจนิติบัญญัติมาไว้ที่พระองค์

การเปลี่ยนแปลงในด้านโครงสร้างการปกครองประเทศ ทรงมีพระบรมราชโองการให้ยกเลิกระบบ
จตุสดมภ์แบบเดิม แล้วทรงสถาปนาระบบกรมขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2435 ซึ่งต่อมาเป็นกระทรวง โดยมีทั้งสิ้น
12 กรม คือ
1) กรมมหาดไทย
2) กรมพระกลาโหม
3) กรมท่า
4) กรมวัง
5) กรมเมือง
6) กรมนา
7) กรมพระคลัง
8) กรมยุติธรรม
9) กรมยุทธนาธิการ
10) กรมธรรมการ
11) กรมโยธาธิการ
12) กรมมุรธาธิการ
สำหรับการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น ได้มีการนำรูปแบบการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาลมาใช้
แทน โดยเริ่มจากโครงการเล็กก่อนแล้วจึงค่อยขยายผลออกไป โดยรวม 2 หัวเมืองเป็น 1 มณฑล ส่วนในแต่
ละหัวเมืองหรือจังหวัด แบ่งการปกครองเป็นอำเภอ ตำบล หมู่บ้าน รวมเรียกว่าเทศาภิบาล ในส่วนท้องถิ่น
นั้น ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ทดลองการสุขาภิบาลขึ้นในกรุงเทพฯ ก่อนเมื่อปี พ.ศ. 2440 และขยาย
ออกไปยังหัวเมืองอีกหลายแห่ง นอกจากนั้นยังโปรดเกล้าฯ ให้จัดระบบราชการใหม่ เพื่อให้ข้าราชการ
ทำหน้าที่ให้บริการแก่ประชาชนตามนโยบายของส่วนกลาง
4. การปฏิรูปการศาลและปรับปรุงกฎหมายเข้าสู่ยุคใหม่
1) การปฏิรูปการศาล การตั้งกระทรวงยุติธรรมและโรงเรียนกฎหมาย
ระบบศาลและการพิจารณาคดีของไทยซึ่งมีมาตั้งแต่กรุงศรีอยุธยาจนถึงกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น
นั้น แม้จะมีความเหมาะสมกับสังคมในอดีตแต่เมื่อสภาพสังคมเปลี่ยนแปลงไป ศาลแบบเดิมกลับก่อให้เกิด
ปัญหาที่ตามมาหลายประการ ทั้งในตัวระบบเองและปัญหาที่เกิดจากผู้พิจารณาพิพากษาคดี ปัญหาเหล่านี้
ได้สะสมมาจนถึงจุดที่ตกต่ำเป็นอย่างมาก และถึงเวลาที่จะต้องแก้ไขอย่างรีบด่วน
การที่มีศาลมากมายกระจัดกระจายอยู่ตามกรมต่าง ๆ ก่อให้เกิดปัญหาเกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษา
คดีมากมาย จากความบกพร่องของระบบศาลแบบเดิมประกอบกับการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตของตัวบุคคล
ทำให้สถาบันศาลไม่อาจประกันความยุติธรรมให้แก่ประชาชนได้และกลายเป็นข้อรังเกียจของ

ชาวต่างประเทศที่ถือเป็นข้ออ้างไม่ยอมขึ้นศาลไทย ด้วยเหตุผลดังกล่าวพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า
เจ้าอยู่หัว จึงโปรดเกล้าฯให้ตั้งกระทรวงยุติธรรมเมื่อวันที่ 25 มีนาคม พ.ศ. 2434 รวบรวมศาลซึ่งกระจัด
กระจายอยู่ตามกรมตามกระทรวงมาไว้ที่แห่งเดียวกันและให้จัดระเบียบศาลเสียใหม่ แยกอำนาจตุลาการเป็น
อิสระ นอกจากการจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมเพื่อรวบรวมศาลต่างๆ ให้มาอยู่ในแห่งเดียวกันแล้ว ยังกำหนดให้
กระทรวงยุติธรรมดูแลงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนยุติธรรมด้วย คือ กรมอัยการ กรมราชทัณฑ์ และ
กรมร่างกฎหมาย
งานสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ การสร้างบุคลากรเพื่อให้มีความรู้ทางด้านกฎหมาย โดยเฉพาะ
ความรู้เกี่ยวกับกฎหมายสมัยใหม่แบบตะวันตก นั่นก็คือการจัดตั้งโรงเรียนกฎหมาย
นอกจากนี้บุคคลที่ได้ร่วมก่อตั้งและมีส่วนช่วยให้โรงเรียนกฎหมายบรรลุจุดประสงค์ที่ตั้งไว้คือ
มองสิเออร์ โรลัง ยัคมินส์ การตั้งโรงเรียนกฎหมายในระยะแรกเมื่อปี พ.ศ. 2440 นั้นมีลักษณะไม่เป็น
ทางการนัก ครั้นต่อมาในปี พ.ศ. 2454 จึงโปรดเกล้าฯ ให้ยกฐานะโรงเรียนกฎหมายขึ้นเป็นโรงเรียนหลวง
สังกัดกระทรวงยุติธรรม ซึ่งนับเป็นอีกก้าวหนึ่งของการพัฒนาทางด้านกฎหมายในเวลานั้น
นอกจากงานสอนแล้ว กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ยังได้ทุ่มเทเวลาให้กับการปรับปรุงงานทางด้าน
การศาล ตลอดจนได้ยกฐานะของผู้พิพากษาให้ดีขึ้น เพื่อให้การพิจารณาและพิพากษาคดีเป็นไปโดยบริสุทธิ์
และทำให้สถาบันการศาลเป็นที่พึ่งของประชาชนจนเป็นที่ยอมรับในเวลานั้นว่าระบบศาลของไทยได้พัฒนา
ไปอย่างมาก แม้แต่ชาวต่างประเทศก็ยอมรับ มิสเตอร์ Walter A. Graham นักเขียนขาวอังกฤษได้กล่าว
ยกย่องงานของกระทรวงยุติธรรมว่า “ราชการกระทรวงยุติธรรมในยุคนั้นบริสุทธิ์และยุติธรรมอย่างที่
ประเทศไทยไม่เคยมีมาแต่กาลก่อน ผู้พิพากษาไทยในยุคนั้นอาจเปรียบเทียบกับผู้พิพากษาของประเทศต่างๆ
ในภาคพื้นยุโรปได้เป็นอย่างดี ตอนปลายรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว กระทรวง
ยุติธรรมเปรียบประดุจดวงดาวที่สุกสกาวเรืองรัศมีดวงหนึ่งในวงการบริหารราชการแผ่นดินไทย”
2) การปรับปรุงกฎหมายเข้าสู่ยุคใหม่
การปรับเปลี่ยนประเทศเข้าสู่ยุคใหม่ได้ดำเนินการมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 4 โดยพระองค์ได้ออก
ประกาศมามากมายเพื่อแก้ปัญหาเป็นกรณีไป แต่การเปลี่ยนแปลงและปฏิรูปกฎหมายครั้งสำคัญได้กระทำ
อย่างมากในสมัยรัชกาลที่ 5 จนกล่าวได้ว่ากฎหมายไทยได้เปลี่ยนแปลงจากกฎหมายไทยเดิมมาเป็นกฎหมาย
สมัยใหม่อย่างสมบูรณ์แบบ ซึ่งถ้าพิจารณาจากลักษณะของกฎหมายสมัยใหม่ในเรื่องที่เกี่ยวกับสถานภาพ
ของบุคคล การรับรองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของบุคคล การลงโทษคนและการปกครองคน จะเห็นได้ว่า
ได้มีการเปลี่ยนแปลงเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการของกฎหมายสมัยใหม่ดังกล่าว อาทิเช่น
􀂃 เรื่องที่เกี่ยวกับสถานภาพของบุคคล โดยที่สังคมไทยเดิมเป็นสังคมที่มีระบบไพร่และมีทาส ซึ่ง
ในสายตาของชาวต่างชาติและตามหลักกฎหมายสมัยใหม่ถือว่า เป็นความไม่เท่าเทียมกันใน
สถานภาพของความเป็นมนุษย์ ดังนั้น การปฏิรูปประเทศเข้าสู่ยุคใหม่ จึงต้องคำนึงถึงเรื่องนี้
เป็นข้อสำคัญ แต่การเปลี่ยนแปลงก็มิใช่เรื่องที่จะกระทำได้โดยง่ายเพราะชนชั้นปกครอง

ทั้งหลายต่างมีไพร่และทาสในสังกัดเป็นจำนวนมาก แต่ด้วยพระปรีชาแห่งพระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทำให้การยกเลิกระบบไพร่และการเลิกทาสในเมืองไทยดำเนินไป
ด้วยดี พระบรมราโชบายของพระองค์มีลักษณะค่อยเป็นค่อยไป โดยการเลิกทาสสินไถ่ก่อน
ต่อมาปี พ.ศ. 2417 จึงได้มีประกาศให้เจ้าของทาสจดทะเบียนแยกประเภทของทาสไว้ และ
ประกาศพระราชบัญญัติพิกัดเกษียณอายุลูกทาสลูกไทขึ้น โดยกำหนดให้ลูกทาสทุกคนที่เกิด
ในปี พ.ศ. 2411 ซึ่งเป็นปีที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวขึ้นครองราชย์ ให้มีค่าตัว
เต็มเมื่ออายุ 8 ปี และเกษียณอายุเป็นไทแก่ตัวเมื่ออายุได้ 21 ปี และห้ามลูกทาสที่เป็นไทขาย
ตัวลงเป็นทาสอีก ขณะเดียวกันก็มีการผ่อนผันให้ลดเวลารับราชการของไพร่ลงมีการกำหนด
เกษียณอายุที่ 60 ปี นอกจากนี้ยังกำหนดให้ทางการจ่ายค่าตอบแทนแก่ราษฎรที่ถูกเกณฑ์ไปช่วย
ราชการ สถานะของไพร่และทาสจึงได้ ค่อย ๆ เปลี่ยนแปลงตามลำดับจนกระทั่งในปี ร.ศ.124
(พ.ศ.2448) ได้มีการประกาศ พระราชบัญญัติทาส เมื่อวันที่ 1 เมษายน 2448 บังคับให้นายเงิน
ต้องปล่อยลูกทาสของตนทุกคนเป็นอิสระ ส่วนทาสที่มีค่าตัวให้ลดค่าตัวเดือนละ 4 บาท ตั้งแต่
พ.ศ 2448 จนกว่าจะหมด อนึ่ง ในปีเดียวกันทางการได้ออกพระราชบัญญัติเกณฑ์ทหารตาม
แนวทางสมัยใหม่ด้วย
􀂃 เรื่องที่เกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ดังที่ได้เคยกล่าวมาแล้วว่า ในสังคมไทยเดิมที่ดินไม่มี
ความสำคัญเท่ากับแรงงาน เพราะในสมัยก่อนที่ดินมีมากมาย แต่ผู้คนน้อย จึงต้องการแรงงาน
มาทำที่ดินให้เกิดประโยชน์ ส่วนปัญหากรรมสิทธิ์นั้นตามความคิดในสมัยโบราณถือว่าที่ดิน
ทั้งหมดเป็นของพระมหากษัตริย์ ราษฎรเป็นเพียงผู้อาศัยที่ดินของพระมหากษัตริย์โดยไม่มี
กรรมสิทธิ์ในที่ดิน การอ้างสิทธิในที่ดินเป็นเรื่องระหว่างราษฎรด้วยกันเองว่าใครครอบครอง
และทำประโยชน์อยู่ก่อน ถ้าที่ดินนั้นได้มีการทำประโยชน์แล้วคือเป็นนาหรือสวน ราษฎร
สามารถซื้อขายกันได้ แต่ห้ามราษฎรซื้อขายที่ดินรกร้างว่างเปล่า อนึ่งถ้าทางผู้ปกครอง
บ้านเมืองจะใช้ประโยชน์ในที่ดินแห่งใดก็สามารถเรียกคืนได้
การให้ความสำ คัญแก่การทำ ประโยชน์ในที่ดิน ตลอดจนการรับรองในกรรมสิทธิ์ของ
ผู้ครอบครองและทำประโยชน์ได้เริ่มขึ้นหลังสนธิสัญญาเบาริ่ง (พ.ศ.2438) กล่าวคือ เมื่อมีการเปิดประเทศ
มากขึ้นสินค้าออกที่มีค่าในเวลานี้ก็คือข้าว อัตราการส่งออกข้าวได้เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ และราคาก็ขยับสูงขึ้น
ตลอดเวลา จึงมีการปลูกข้าวเพิ่มขึ้นอย่างมากมายทำให้ราคาที่ดินเพิ่มสูงขึ้น มีการขยายพื้นที่ทำนาและ
ขุดคลอง ในขณะเดียวกันชนชั้นสูงได้เริ่มเข้าจับจองที่ดินเป็นจำนวนมาก ราษฎรเองก็ได้ปรับเปลี่ยน
วิถีชีวิตจากการอาศัยในเรือนแพมาอยู่ริมถนนที่ตัดผ่านในที่ต่าง ๆ เหตุผลต่าง ๆ เหล่านี้ทำให้ที่ดินมี
ความสำคัญมากขึ้นและมีปัญหาพิพาทตามมา ในที่สุดพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึง
โปรดเกล้าฯ ให้มีการกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการถือครองที่ดินโดยให้กระทรวงเกษตราธิการดำเนินการ
ออกโฉนดที่ดินบริเวณเมืองกรุงเก่าเป็นแห่งแรก เมื่อ พ.ศ.2444 และถือว่าโฉนดที่ดินแบบใหม่ที่รัฐออกให้

เป็นหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยมีหอทะเบียนที่ดินประจำเมืองดูแลในเรื่องนี้ และมีการ
เปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับการเก็บภาษีใหม่ด้วย
นอกจากเรื่องที่ดินแล้ว ยังประกาศกฎหมายอีกหลายฉบับเพื่อให้การจัดการเกี่ยวกับสังหาริมทรัพย์
ทั้งหลายเกิดความชัดเจนขึ้นโดยมีกฎหมายรับรอง เช่น ออกพระราชบัญญัติโรงจำนำ พ.ศ. 2438 เพื่อ
บรรเทาปัญหาให้กับราษฎรที่มีความจำเป็นต้องใช้เงินมีทางออกโดยเอาทรัพย์สินไปจำนำได้ และ
ในปี พ.ศ. 2443 ได้ออกพระราชบัญญัติจำนองและขายฝากด้วย
􀂃 เรื่องที่เกี่ยวกับการพิจารณาคดีและลงโทษผู้กระทำผิด ตามกฎหมายไทยเดิมการพิจารณาคดีจะ
ใช้วิธีการทรมานร่างกายเพื่อให้รับสารภาพที่เรียกว่า จารีตนครบาล เพราะมีความเชื่อว่า ผู้ที่ถูก
จับตัวมาคือผู้กระทำผิด แต่เป็นผู้ร้ายปากแข็ง ไม่ยอมรับสารภาพ จึงต้องทรมานให้รับ อีกทั้ง
กระบวนการในการพิจารณาคดีก็หละหลวมมากขาดหลักประกันในเรื่องความยุติธรรม เรื่อง
ต่าง ๆ เหล่านี้เป็นปัญหาที่ชาวต่างชาติถือเป็นข้อรังเกียจและไม่ยอมขึ้นศาลไทย ส่วนโทษที่
กำหนดไว้ในกฎหมาย ก็มีลักษณะรุนแรงพรรณนาการลงโทษไว้อย่างน่ากลัว สยดสยอง
การเปลี่ยนแปลงในวิธีการลงโทษให้สอดคล้องกับหลักการของกฎหมายสมัยใหม่หากจะกระทำ
โดยสมบูรณ์แบบ ก็จะต้องปฏิรูปกฎหมายทั้งระบบคือยกร่างประมวลกฎหมายอาญาและประมวลกฎหมาย
วิธีพิจารณาความอาญาตามแบบกฎหมายสมัยใหม่ ซึ่งต้องใช้เวลานาน ในขณะที่ปัญหาดังกล่าวจำเป็น
จะต้องได้รับการแก้ไขโดยด่วน ดังนั้นพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงโปรดเกล้าฯ ให้ออก
พระราชบัญญัติลักษณะพยาน ร.ศ.113 (พ.ศ. 2437) เพื่อเปลี่ยนแปลงการสืบพยานให้เหมาะสมและรวดเร็ว
ขึ้น ต่อมาก็ได้ประกาศพระราชบัญญัติยกเลิกวิธีพิจารณาโจรผู้ร้ายตามจารีตนครบาล ร.ศ.115 (พ.ศ. 2439)
โดยให้ใช้พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความมีโทษสำหรับใช้ไปพลางก่อน (ร.ศ.115) แทนขณะเดียวกันก็
ประกาศใช้พระราชบัญญัติกระบวนพิจารณาความแพ่งในปีเดียวกัน กฎหมายเหล่านี้เป็นการแก้ปัญหาเฉพาะ
หน้าไปก่อน จากนั้นจึงได้ดำเนินการร่างประมวลกฎหมายที่สมบูรณ์แบบต่อไป
􀂃 เรื่องที่เกี่ยวกับการปกครอง เมื่อพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จสวรรคต พระเจ้า
ลูกยาเธอเจ้าฟ้าจุฬาลงกรณ์ ยังไม่เจริญพรรษาพอที่จะรับภารกิจทั้งปวงได้ ในเวลานั้นสมเด็จ
เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ได้เข้ามาบริหารประเทศในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตั้งแต่
พ.ศ. 2411 - 2416 จากนั้นในเวลาต่อมา พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงได้เสด็จ
เถลิงถวัลย์ราชสมบัติ สถานการณ์ในเวลานั้นมีความสับสนพอสมควร เพราะอำนาจอยู่ในมือ
ของขุนนางเป็นส่วนใหญ่ เมื่อสถานการณ์เป็นเช่นนั้น การจะบริหารประเทศตามพระราช
ประสงค์ที่ตั้งไว้คงเป็นไปได้ยาก วิธีเดียวที่จะทำได้คือการดึงอำนาจจากขุนนางมารวมไว้ที่องค์
พระมหากษัตริย์ ซึ่งพระองค์ได้ปฏิบัติด้วยพระปรีชาอันสุขุมคัมภีรภาพ โดยค่อย ๆ ดึงอำนาจ
มาไว้ที่พระองค์ทีละน้อย ๆ ต่อมาจึงค่อย ๆ ใช้การบัญญัติกฎหมายเป็นเครื่องมือในการปฏิรูป
และเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของสังคมจนประสบความสำเร็จวิธีปฏิบัติดังกล่าวได้ค่อย ๆ เสริม

ให้พระราชอำนาจมั่นคงยิ่งขึ้น จนกลายเป็นแนวคิดว่าพระมหากษัตริย์สามารถที่จะตรา
พระราชกำหนดบทกฎหมายได้โดยอิสระ
แนวคิดดังกล่าวหากจะเปรียบเทียบกับทฤษฎีการเมืองสมัยใหม่ก็คือทฤษฎีคำสอนของ Jean Bodin
ซึ่งยืนยันในอำนาจอธิปไตยอันแสดงออกทางนิติบัญญัติโดยถือว่าไม่ถูกจำกัดโดยอำนาจอื่นใดซึ่งแนวคิด
แบบนี้มีความเหมาะสมกับสถานการณ์ในเวลานั้นมาก เพราะจะต้องดึงอำนาจจากขุนนางกลับมาไว้ที่องค์
พระมหากษัตริย์ดังกล่าวมาแล้วและถ้าพระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงไว้ซึ่งคุณธรรม พระองค์ย่อมนำพาประเทศ
ไปสู่ความร่มเย็นเป็นสุขได้ ประโยชน์ย่อมเกิดแก่ประชาชนโดยส่วนรวม
อนึ่ง หากผู้ปกครองขาดเสียซึ่งคุณธรรม แนวคิดแบบ Jean bodin จะก่อให้เกิดปัญหามาก ยิ่งถ้า
ผนวกกับปรัชญากฎหมายตามแนวของ John Austin ที่สอนอยู่ในโรงเรียนกฎหมายด้วย แล้วจะทำให้
ความคิดทางกฎหมายเปลี่ยนไปจากหลักกฎหมายไทยเดิมเป็นอย่างมาก เพราะตามหลักกฎหมายไทยเดิมถือ
ว่ากฎหมายคือธรรมะ แต่การสอนในยุคใหม่ตามที่ปรากฏในโรงเรียนกฎหมายจะสอนว่า “กฎหมายนั้นคือ
เป็นข้อบังคับของผู้ซึ่งมีอำนาจในบ้านเมือง เมื่อผู้ใดไม่กระทำตามแล้วต้องโทษ”
การปฏิรูปบ้านเมืองให้เข้าสู่ยุคใหม่ ทัดเทียมกับอารยประเทศทั้งหลาย จำเป็นจะต้องอาศัยอำนาจ
สั่งการจากส่วนกลาง ทุกอย่างจึงจะสำเร็จได้ ซึ่งการปฏิรูปประเทศในสมัยรัชกาลที่ 5 ได้ดำเนินการตาม
แนวนั้น จนชาวต่างประเทศอีกเช่นกันได้กล่าวถึงบ้านเมืองหลังการปฏิรูปในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยมีบันทึก
อยู่ในสารานุกรมประวัติศาสตร์ที่มีชื่อเสียงของเยอรมัน ซึ่งกล่าวไว้ว่า “…ปี ค.ศ. 1868 - 1910 พระเจ้า
แผ่นดินมหาจุฬาลงกรณ์ ได้ทรงเป็นผู้นำราชอาณาจักรสยามด้วยพระปรีชาสามารถ ผ่านพ้นความยุ่งยาก
หลายประการ ในขณะที่มีความกดดันทั้งจากอังกฤษและฝรั่งเศส…
พระเจ้าแผ่นดินที่มีความคิดก้าวหน้า ได้สร้างกองทัพเรือและกองทัพบกที่ทันสมัยขึ้น ได้สร้างทาง
รถไฟเพื่อเชื่อมต่อการคมนาคมทั่วประเทศ สร้างเรือกลไฟและเปลี่ยนแปลงราชอาณาจักรให้เป็นสมัยใหม่
ในทุก ๆ ด้านตามแบบอย่างของยุโรป แต่ไม่ได้เลียนแบบยุโรปอย่างไม่ลืมหูลืมตา ด้วยเหตุนี้ ประเทศสยาม
ก็เป็นประเทศที่มีการปกครองที่ดีที่สุดประเทศหนึ่งของโลก ทั้งนี้เนื่องจากว่า พระมหากษัตริย์ของประเทศ
ได้ปฏิบัติตามอุดมคติ ความรับผิดชอบของพระมหากษัตริย์แบบเอเชียตะวันออกอย่างสมบูรณ์แบบ”
5. การรับกฎหมายสมัยใหม่จากตะวันตก
หลังจากที่ได้มีการปรับปรุงระบบบริหารราชการแผ่นดินและปฏิรูปการศาลในสมัยรัชกาลที่ 5 แล้ว
ความสำคัญที่จะต้องดำเนินการต่อไปก็คือการปรับเปลี่ยนกฎหมายให้เข้าสู่รูปแบบของกฎหมายสมัยใหม่
และถือเป็นความจำเป็นที่จะต้องรีบทำในเวลานั้นเพื่อจะได้ขอแก้ไขข้อเสียเปรียบในเรื่องสิทธิสภาพนอก
อาณาเขต แต่การที่จะเปลี่ยนแปลงกฎหมายทั้งหมดหรือจัดทำประมวลกฎหมายให้เป็นแบบสมัยใหม่เป็น

เรื่องที่ต้องใช้เวลานาน ในขณะที่มีปัญหาเฉพาะหน้าที่จะต้อง แก้ไขอยู่มาก การแก้ปัญหาในระยะแรกก็
คือการประกาศใช้กฎหมายเป็นเรื่อง ๆ ไป หรือนำหลักกฎหมายต่างประเทศซึ่งส่วนใหญ่ก็คือหลักกฎหมาย
อังกฤษมาใช้ในการพิพากษาคดี หลังจากนั้นจึงได้ตัดสินใจที่จะจัดทำประมวลกฎหมายแบบภาคพื้นยุโรป
1) การรับกฎหมายอังกฤษมาใช้ในระยะแรก
อิทธิพลของกฎหมายอังกฤษที่มีต่อกฎหมายไทยในระยะแรกนั้นเริ่มต้นด้วยการนำหลักกฎหมาย
อังกฤษมาใช้ในกฎหมายวิธีสบัญญัติก่อน กล่าวคือ ในปี พ.ศ.2437 หรือ ร.ศ.115 ได้ประกาศยกเลิกการ
พิจารณาคดีแบบจารีตนครบาล โดยประกาศพระราชบัญญัติพิธีพิจารณาความมีโทษทางอาญาขึ้นใช้แทน
และได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติกระบวนพิจารณาความแพ่งด้วย ซึ่งกฎหมายวิธีสบัญญัติเหล่านี้ได้ร่างขึ้น
โดยอาศัยหลักกฎหมายอังกฤษเป็นมูลฐาน ส่วนกฎหมายซึ่งนำแบบอย่างมาจากยุโรป ก็เช่น การประกาศใช้
พระธรรมนูญศาลซึ่งร่างขึ้นโดยหลักการในระบบการศาลของประเทศฝรั่งเศสเป็นแนวในการพิจารณา
เป็นที่น่าสังเกตว่าเป็นการประกาศใช้กฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าไปก่อน ซึ่งนอกจากนี้ยัง
มีการประกาศใช้กฎหมายเป็นเรื่องๆ ไป เช่น พระราชบัญญัติอั้งยี่ ร.ศ.116 พระราชบัญญัติหมิ่นประมาท
ร.ศ. 118 พระราชกำหนดว่าการข่มขืนร่วมประเวณี ร.ศ.118 ประกาศลักษณะฉ้อ ร.ศ.119 พระราชบัญญัติ
กรรมสิทธิ์ผู้แต่งหนังสือ ร.ศ.120 ฯลฯ สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับคดีแพ่งหากไม่มีพระราชกำหนดบท
พระอัยการหรือคำพิพากษาของศาลวินิจฉัยไว้เป็นบรรทัดฐาน ศาลจะพิจารณาโดยอาศัยจารีตประเพณี
โดยเฉพาะคดีพาณิชย์ ศาลไทยถือตามกฎหมายพาณิชย์ของอังกฤษโดยตรง เช่น หลักกฎหมายเรื่องสินจ้าง
(Consideration) หรือหลักกฎหมายปิดปาก (Estople)
อิทธิพลของหลักกฎหมายอังกฤษซึ่งเป็น “ระบบคอมมอนลอว์” (Common Law) นั้น ไม่เพียงแต่ถูก
นำมาใช้ในทางปฏิบัติเท่านั้น แม้การสอนที่โรงเรียนกฎหมายในเวลานั้น ก็สอนโดยอ้างหลักกฎหมาย
อังกฤษอยู่มาก หลักกฎหมายที่นำมาสอนในเวลานั้นก็เช่น เรื่องสินจ้าง โดยบรรยายว่า “สินจ้างคือ
ประโยชน์ ฤาซึ่งตนคิดว่าเปนประโยชน์ที่จะได้โดยฝ่ายโน้น ตามที่ได้รับกัน”
หลักกฎหมายอังกฤษที่นำมาสอนอีกเรื่อง ก็คือ Trustee โดยอธิบายว่า ตรัสตี นั้นคือผู้รักษาทรัพย์
สมบัติ ไว้ให้ผู้อื่น เช่น ก. ยกเงิน 100 ชั่ง ให้ ข. สั่ง ข. ให้จ่ายดอกเบี้ยให้ ค. เรื่องตรัสตีเช่นนี้ มักจะมีตัวอย่าง
ในเรื่องพินัยกรรม์ คือตั้งตรัสตีเมื่อตายแล้ว
นอกจากหลักกฎหมายแพ่งของอังกฤษซึ่งได้นำมาสอนและใช้ในทางคดีด้วยแล้ว ยังมีการนำหลัก
กฎหมายอาญาของอังกฤษ เช่น เรื่องเจตนาร้าย (Mens Rea) มาอธิบายส่วนองค์ประกอบภายในของความผิด
อาญาด้วย ดังเช่นคำสอนในโรงเรียนกฎหมาย โดยกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ที่อธิบายความหมายของคำว่า
เจตนา โดยที่พระองค์ท่านได้จัดทำฉบับเทียบขึ้น เพื่ออธิบายความหมายของมาตราต่าง ๆ ในฉบับราชการ
ซึ่งแปลมาจากภาษาต่างประเทศให้ชัดเจนขึ้น

2) การรับกฎหมายแบบภาคพื้นยุโรป
อิทธิพลของกฎหมายอังกฤษได้ค่อย ๆ ลดความสำคัญลงไป เมื่อประเทศไทยตัดสินใจจะจัดทำ
ระบบกฎหมายแบบภาคพื้นยุโรป และได้จ้างนักกฎหมายชาวญี่ปุ่นและฝรั่งเศสมาเป็นที่ปรึกษาราชการ
แผ่นดินอยู่ในเวลานั้น แต่ก่อนที่จะตัดสินใจจัดทำประมวลกฎหมายตามแบบอย่างของประเทศใน “ระบบ
ซีวิลลอร์” (Civil Law) ปรากฏว่ามีความเห็นต่างกันอยู่บางประการ
ในความเห็นของนักกฎหมายฝรั่งเศสคือ มองสิเออ ปาดู และพรมพระยาดำรงราชานุภาพ รวมทั้ง
กรมพระสวัสดิ์วัตนวิศิษฎ์ เห็นว่าควรจะเป็นระบบซีวิลลอว์ซึ่งในเวลานั้นมักเรียกว่า ระบบประมวญธรรม
รวมทั้งมีความเห็นว่าจะต้องพัฒนาการเรียนการสอนในโรงเรียนกฎหมายให้สอดคล้องกับระบบกฎหมาย
แบบประมวญธรรมด้วย ในขณะที่กรมหมื่นราชบุรีดิเรกฤทธิ์มีความเห็นไปอีกทางหนึ่ง
แม้จะมีความเห็นที่ต่างกันอยู่ดังกล่าว แต่เมื่อพิจารณาถึงเหตุผลโดยทั่วไปแล้ว พระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงตัดสินพระทัยที่จะจัดทำระบบกฎหมายของไทยตามแบบประเทศใน
ภาคพื้นยุโรปที่มีประมวลกฎหมาย แต่แม้ว่าการเปลี่ยนแปลงระบบกฎหมายจะเป็นไปในระบบซีวิลลอว์
ก็ตาม แต่แนวคิดในหลักกฎหมายของอังกฤษบางเรื่องก็ยังปรากฏอยู่ในกฎหมายไทยหลายลักษณะ เช่น
กฎหมายลักษณะพยาน ล้มละลาย หุ้นส่วน ตั๋วเงิน เป็นต้น
6. การจัดทำประมวลกฎหมายของไทย
หลังจากตัดสินพระทัยเลือกระบบกฎหมายซีวิลลอว์ตามแบบประเทศในภาคพื้นยุโรปมาเป็นแนว
ในการปฏิรูประบบกฎหมายของไทยแล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงได้ทรงโปรดเกล้าฯ
แต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อตรวจชำระและร่างประมวลกฎหมายขึ้น โดยเหตุผลของการจัดทำประมวล
กฎหมายนั้นได้มีผู้ให้ข้อสังเกตไว้ว่าเป็นไปเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์อย่างน้อย 3 ประการ คือ
􀂃 ประการแรก เพื่อรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยลักษณะเดียวกัน ซึ่งกระจัดกระจายใน
พระราชกำหนดกฎหมายต่าง ๆ เข้าไว้เป็นหมวดหมู่ในประมวลกฎหมายอันเดียวกัน เช่น
ในทางอาญานั้นกฎหมายอาญาของสยามประกอบด้วยกฎหมายโบราณหลายฉบับแต่ละฉบับก็
บัญญัติลักษณะความผิดแต่ละความผิดเป็นฐานๆ ไป เช่น ลักษณะวิวาท ลักษณะอาญาหลวง
ฯลฯ นอกจากนี้ก็มีพระราชบัญญัติใหม่ ๆ ในชั้นหลังที่ออกมาเพื่อปราบปรามการกระทำผิด
บางฐานเป็นเรื่อง ๆ ไป เช่น พระราชบัญญัติว่าด้วยอั้งยี่ ร.ศ.116 พระราชบัญญัติลักษณะ
หมิ่นประมาท ร.ศ.118 ประกาศลักษณะฉ้อ ร.ศ.119 เป็นต้น บทบัญญัติเหล่านี้เกี่ยวพัน
ใกล้ชิดกันมากเพราะอยู่ภายใต้หลักทั่วไปแห่งกฎหมายเดียวกัน เมื่อกระจัดกระจายอยู่หลาย
แห่งดังนี้ย่อมทำให้เป็นการยากลำบากแก่ศาลในอันจะค้นคว้าหยิบยกมาพิจารณาพิพากษาคดี
เพราะฉะนั้นจึงจำเป็นจะต้องนำมารวบรวมไว้ด้วยกันเพื่อจะดูว่าอะไรเป็นแนวคิดพื้นฐานของ
กฎหมายเหล่านี้และจัดทำให้สอดคล้องกันขึ้น

􀂃 ประการที่สอง บทบัญญัติทางกฎหมายหลายฉบับโบราณเกินไปไม่สอดคล้องกับแนวความคิด
สมัยใหม่ที่กำลังมีอิทธิพลมากขึ้น ๆ ในประเทศสยาม และจำเป็นจะต้องรีบแก้ไข เช่น วิธี
พิจารณาในสมัยโบราณให้ช่องแก่คู่ความที่จะยื่นอุทธรณ์ฎีกาได้หลายชั้นโดยหวังที่จะให้เป็น
ความคุ้มครองแก่คู่ความ แต่ในความเป็นจริงแล้วกลับได้ผลตรงกันข้าม คือ คู่ความถือเป็น
โอกาสอาศัยวิธีพิจารณานั้นเอง ประวิงคดีให้ยืดเยื้อไม่มีที่สิ้นสุด ในการกระทำความผิด
บางอย่างกฎหมายเก่าวางบนกำหนดโทษโดยระบุเกณฑ์ไว้อย่างละเอียดหยุมหยิม เช่น คดี
ทำร้ายร่างกายให้พิเคราะห์ถึงอาวุธที่ใช้และลักษณะของบาดแผลที่ถูกทำร้าย เป็นต้น ปัญหานี้
เกิดขึ้นในประเทศอื่น ๆ ด้วย มิใช่แต่เฉพาะในประเทศสยาม ทั้งนี้เนื่องจากผู้ร่างกฎหมาย
มักจะมีแนวความคิดในการบัญญัติกฎหมายแบบโบราณ คือ มักจะวางเกณฑ์ในการออก
กฎหมายบังคับเฉพาะเรื่องหนึ่ง ๆ ให้มากกรณีที่สุดเท่าที่จะมากได้แทนที่จะวางหลักเป็น
บททั่วไปเพื่อให้โอกาสแก่ผู้พิพากษาตุลาการใช้ดุลพินิจพิจารณาคดีตามเหตุผลเป็นเรื่อง ๆ
􀂃 ประการสุดท้าย การจัดทำประมวลกฎหมายจะเป็นโอกาสให้ได้ตรวจชำระบทกฎหมายที่มีอยู่
รวมทั้งนำเอาหลักกฎหมายใหม่ ๆ ที่ยังไม่เคยมีอยู่ในกฎหมายสยามมาบัญญัติรวมไว้ด้วย
เป็นต้นว่ากฎหมายแพ่งแต่เดิมนั้นก็บัญญัติแต่เพียงเกี่ยวแก่ลักษณะบุคคล เช่น การสมรส การ
หย่า และการรับมรดก ที่เกี่ยวแก่สัญญาก็มีกฎหมายหลายฉบับบัญญัติถึงสัญญาที่มีใช้อยู่
บ่อย ๆ เป็นเรื่อง ๆ ไป เช่น ซื้อขาย จำนอง กู้ยืม ฯลฯ แต่ไม่มีบททั่วไปซึ่งบัญญัติถึง
หลักกฎหมายว่าด้วยมูลแห่งหนี้และผลแห่งหนี้ เหตุดังนี้เพื่อจะวินิจฉัยถึงข้อนั้น ๆ ก็จำต้อง
พิจารณาค้นคว้าหาจากบทเฉพาะเรื่อง ๆ ซึ่งกระจัดกระจายอยู่ในกฎหมายต่าง ๆ กฎหมายบาง
เรื่องก็เห็นว่าจะต้องบัญญัติขึ้นมาใหม่ทั้งหมด เช่น การได้มาซึ่งทรัพยสิทธิในอสังหาริมทรัพย์
ฯลฯ ในทางพาณิชย์ก็เช่นกัน การค้าขายระหว่างกรุงสยามและประเทศใกล้เคียงเจริญขึ้น
ทุกวัน ๆ ก็ควรจะบัญญัติกฎหมายพาณิชย์ขึ้นหลายเรื่องโดยเฉพาะอย่างยิ่งคือ ลักษณะหุ้นส่วน
และบริษัท ตั๋วเงิน เช็ค และเก็บของในคลังสินค้า ฯลฯ ส่วนในทางอาญานั้นก็จำต้องนำเอา
หลักกฎหมายสมัยใหม่เกี่ยวกับการให้หลักประกันแก่ผู้ต้องหา มาบัญญัติไว้ ทั้งยังต้องคง
ประสิทธิภาพในการปราบปรามผู้กระทำผิดด้วย อันจะเป็นการรักษาประโยชน์ทั้งของ
ประชาชนและผู้ต้องหา
1) การจัดทำกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127
การจัดให้มีประมวลกฎหมายแบบสมัยใหม่ เป็นเงื่อนไขประการสำคัญที่จะทำให้ประเทศไทย
หลุดพ้นจากข้อเสียเปรียบในเรื่องสิทธิสภาพนอกอาณาเขตและถือเป็นความจำเป็นที่จะต้องรีบจัดทำในเวลา
นั้น แม้จะมีการแก้ไขร่างกฎหมายจนเสร็จเรียบร้อย แต่ร่างดังกล่าวก็ไม่ได้รับการพิจารณา ความล่าช้าของ
การจัดทำกฎหมายอาญาในครั้งนั้น เนื่องจากพบกับอุปสรรคหลายประการทำให้ร่างกฎหมายไม่ได้รับการ
พิจารณา

การจัดทำกฎหมายอาญาได้เริ่มต้นอีกครั้งหนึ่ง เมื่อประเทศไทยต้องจ้าง นายยอชส์ ปาดู ชาวฝรั่งเศส
เข้ามาช่วยร่างกฎหมาย ทั้งนี้ เป็นไปตามข้อเสนอของรัฐบาลฝรั่งเศสที่มีอิทธิพลอย่างมากในเวลานั้น โดย
รัฐบาลฝรั่งเศสเห็นว่า อังกฤษ เยอรมัน อเมริกา เบลเยียม และญี่ปุ่น ต่างก็ได้รับตำแหน่งที่ปรึกษาประจำ
กรุงสยามแล้วทั้งนั้น ขาดแต่ประเทศฝรั่งเศสเท่านั้น จุดนี้ยังความไม่พอใจให้กับฝรั่งเศสมานนานแล้ว จึงมี
ความประสงค์ที่จะขอรับตำแหน่งที่ปรึกษาประจำกรุงสยามบ้าง กรุงสยามในเวลานั้นก็จำต้องยอมตาม
ข้อเสนอดังกล่าวโดยตั้งนายปาดูให้ดำรงตำแหน่ง Legislative Advisor เพื่อไม่ให้ขัดกับตำแหน่งของ
ดร.มาเซา ที่เป็น Legal advisor อยู่แล้ว
เมื่อได้รับการแต่งตั้ง นายปาดู นำร่างที่เคยทำไว้มาตรวจดูและได้ทำรายงานถวายพระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เสนอความเห็นเกี่ยวกับการจัดทำประมวลกฎหมายอาญาว่า
􀂃 ควรให้มีการเปลี่ยนแปลงในส่วนโครงสร้างของคณะกรรมการร่างประมวลกฎหมายอาญาเสีย
ใหม่
􀂃 วิธีการร่างประมวลกฎหมายนั้นควรจะอาศัยร่างเดิมของนาย Schlesser เป็นหลักในการร่าง
ต่อไป นอกจากนี้ ควรจะมีการตรวจสอบตัวบทกฎหมายทั้งหมดที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น
ตลอดจนคำพิพากษาของศาลไทย ประมวลกฎหมายที่จะร่างขึ้นใหม่นั้นควรจะเป็นผลมาจาก
การประมวลตัวบทกฎหมายอาญาต่าง ๆ ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น และควรจะร่างให้สอดคล้อง
กับประเพณีและความจำเป็นของประเทศมากกว่าที่จะลอกเลียนแบบทั้งหมดมาจากประมวล
กฎหมายของประเทศหนึ่งประเทศใดโดยเฉพาะ
รัชกาลที่ 5 ได้ทรงแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมี นายยอร์ช ปาดู เป็นประธานกรรมการ คณะกรรมการ
ชุดนี้ได้ใช้เวลาประมาณ 1 ปีเศษ ประมวลกฎหมายลักษณะอาญาของไทยที่จัดทำขึ้นในครั้งนี้เป็นการจัดทำ
ขึ้นตามแบบอย่างของประเทศในภาคพื้นยุโรป โดยผู้ร่างพยายามผสมผสานให้เข้ากับสภาพของสังคมไทย
เพื่อให้กฎหมายที่จะประกาศใช้สามารถนำไปปฏิบัติได้ง่าย เพื่อให้ผู้พิพากษาซึ่งเป็นคนท้องถิ่นและไม่
คุ้นเคยกับวัฒนธรรมตะวันตกได้ทำความเข้าใจและคุ้นเคยได้ง่ายขึ้นและเพื่อให้พลเมืองสามารถที่จะเข้าใจ
ว่าสิ่งใดบ้างที่กฎหมายลงโทษหรือสิ่งใดบ้างที่กฎหมายอนุญาต
เมื่อได้จัดทำร่างกฎหมายลักษณะอาญาเรียบร้อยแล้ว ได้ส่งร่างฉบับนี้ไปยังกระทรวงต่าง ๆ ที่
เกี่ยวข้องเพื่อรับทราบปัญหาที่อาจจะมีขึ้น ต่อจากนำได้ขึ้นทูลเกล้าถวายพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า
เจ้าอยู่หัว ซึ่งพระองค์ได้โปรดเกล้าตั้งกรรมการโดยมี กรมพระยาดำ รงราชานุภาพ เสนาบดี
กระทรวงมหาดไทย เป็นประธานกรรมการ ตรวจถ้อยคำบทกฎหมายโดยพิจารณาร่วมกับผู้เกี่ยวข้อง
จนผ่านการพิจารณาเป็นที่เรียบร้อย จึงได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ใช้บังคับตั้งแต่
วันที่ 1 มิถุนายน 2451 เรียกว่า “กฎหมายลักษณะอาญา” นับเป็นประมวลกฎหมายฉบับแรกของไทย แต่
เนื่องจากขณะนั้นไม่มีการแปลคำว่า “Code” เป็นประมวลกฎหมาย จึงเรียกกันว่า “กฎหมายลักษณะอาญา
ร.ศ.127” แต่ต้นร่างภาษาอังกฤษและฝรั่งเศสใช้คำว่า Code

กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127 นับว่าเป็นประมวลกฎหมายฉบับสมัยใหม่ (Modern Law)
ฉบับแรกของไทยที่ร่างขึ้นด้วยความพินิจพิเคราะห์เป็นอย่างยิ่ง
กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127 ของไทยที่ประกาศใช้ในเวลานั้นเมื่อเทียบกับประมวลกฎหมายของ
ประเทศอื่นที่จัดทำขึ้นในเวลาใกล้เคียงกันจึงดูจะมีความสมบูรณ์กว่า แม้ผู้ร่างจะใช้ประมวลกฎหมายอาญา
ของต่างประเทศหลายประเทศเป็นแนวในการร่างก็ตาม แต่มิได้รับเอาความคิดมาทั้งหมด สิ่งหนึ่งที่ผู้ร่าง
คำนึงอยู่เสมอคือ ประมวลกฎหมายที่จะประกาศใช้นั้นจะต้องเหมาะสมกับคนไทยและสภาพของสังคมไทย
ด้วย ด้วยเหตุนี้เราจึงจะพบว่าบทบัญญัติบางมาตรายังคงไว้ซึ่งความคิดแบบไทย ๆ อยู่ บทบัญญัติบางมาตรา
ก็ระบุเหตุผลของเรื่องไว้เด่นชัดในตัวบทนั้นๆ เช่น เหตุผลที่กฎหมายไม่ลงโทษเด็กที่อายุไม่เกิน 7 ปี ก็
เพราะว่าเด็กอายุเพียงนั้นยังไม่รู้ผิดและชอบ พิจารณาตามโครงสร้างความผิดอาญาในประเทศซีวิลลอว์
ถือว่าเด็กอายุอยู่ในเกณฑ์ดังกล่าวยังขาดความชั่วนั่นเอง
กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127 แม้จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมหลายครั้งแต่เป็นเพียงการแก้ไขเพิ่มเติม
รายละเอียดในบางส่วนให้เหมาะสมกับสภาพบ้านเมืองเท่านั้น แต่สาระสำคัญยังคงอยู่ดังเดิมแม้กระทั่งมีการ
ประกาศใช้ประมวลกฎหมายอาญาแทน เมื่อ พ.ศ. 2500 ก็ตาม แต่ก็ไม่แตกต่างจากประมวลกฎหมายฉบับ
เดิมมากนัก
2) การจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
หลังการประกาศใช้กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127 แล้ว ในปีเดียวกันนั้น พระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ประกอบด้วยนักกฎหมายชาวฝรั่งเศสล้วน ๆ เพราะเป็นประเทศที่มีอำนาจและอิทธิพล ซึ่งไทยต้องยอมตั้ง
กรรมการตามนั้น คณะกรรมการที่ตั้งขึ้นเพื่อร่างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในครั้งนั้นได้ดำเนินงาน
หลายปี โดยระหว่างปี พ.ศ. 2451 - 2457 อยู่ในความดูแลของนายปาดู และ ปี พ.ศ.2457 – 2459 นาย
เดอแลสเตร ได้ดูแล หลังจากยกร่างเสร็จใน 2 บรรพแรก ได้ส่งให้คณะกรรมการตรวจแก้ไขพิจารณาซึ่งมี
หม่อมเจ้าจรูญศักดิ์ กฤษดากรเป็นประธาน แต่ในระหว่างประชุมพิจารณาร่างดังกล่าวเกิดความคิดเห็น
แตกแยกกัน จึงได้เลิกประชุมเพราะเกรงว่าจะเกิดการบาดหมางกันขึ้น งานตรวจร่างกฎหมายจึงหยุดชะงัก
ไประยะหนึ่งและหม่อมเจ้าจรูญศักดิ์ได้ลาออกจากตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมในปีนั้น จากนั้น
พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งพระยาอินทราธิบดีสีหราชรองเมือง
(ลพ สุทัศน์) เป็นเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมและดูแลงานร่างกฎหมายต่อไป
สำหรับร่างกฎหมายที่กรรมการชาวฝรั่งเศสได้จัดทำขึ้นนั้นมีความสับสนอยู่มาก คือ หลังจาก
นายปาดูได้เดินทางกลับไปยุโรป และแนะนำนายเดอแลสเตร รวมทั้งชาวฝรั่งเศสคนอื่นๆ ให้เข้ามาทำหน้าที่
ต่อ แต่ปรากฏว่านายเดอแลสเตรไม่มีความสามารถเพียงพองานร่างกฎหมายจึงดำเนินการไปอย่างไม่มี
หลักเกณฑ์ที่ถูกต้องและล่าช้ามาก โดยนายเดอแลสเตรได้รื้อโครงร่างที่กรรมการแต่เดิมทำไว้ทำให้เกิดความ
สับสนหนักขึ้น เมื่อ พ.ศ. 2459 นายปาดูได้เดินทางมาเยือนประเทศไทยก็ยอมรับว่า งานร่างประมวล

กฎหมายสับสนมาก ไม่เป็นระเบียบดังที่ได้วางไว้ใน ตอนแรก นายปาดูจึงได้เจรจาให้นายเดอแลสเตร
ลาออกจากตำแหน่งหัวหน้าร่างประมวลกฎหมายและได้เดินทางกลับฝรั่งเศส ร่างกฎหมายดำเนินไปได้เพียง
2 บรรพเท่านั้น
ในปี พ.ศ.2459 จึงได้มีการปรับปรุงคณะกรรมการร่างกฎหมายขึ้นใหม่ โดยมีพระเจ้าบรมวงศ์เธอ
กรมพระสวัสดิวัตนวิศิษฐ์ อธิบดีศาลฎีกาเป็นประธาน กรรมการประกอบด้วย พระยาเนติบัญชากิจ
(ลัด เศรษฐบุตร) พระยาจินดาภิรมย์ (จิตร ณ สงขลา) พระยาเทพวิทุรฯ (บุญช่วย วณิกกุล) นายเรอเน่ กียอง
นายเดอ ลาโฟร์การ์ด นายเลเว็ก การร่างประมวลกฎหมายแพ่งฯ ในเวลาต่อมานั้น นายเรอเน่ กียอง ได้
บันทึกไว้ว่าจุดมุ่งหมายของผู้ร่างต้องการการให้สอดคล้องกับความต้องการของประเทศ เพื่อไม่ให้
ตกหลุมพรางของการคัดลอกบทบัญญัติของกฎหมายต่างประเทศแล้วนำเอามาดัดแปลงอย่างผิวเผิน การร่าง
กฎหมายแต่ละลักษณะ ผู้ร่างเริ่มต้นด้วยการศึกษาเรื่องนั้น ๆ อย่างกว้าง ๆ ก่อนโดยดูจากตัวบทกฎหมายของ
สยามที่มีอยู่ และจากประมวลกฎหมายสำคัญ ๆ ของต่างประเทศมาเป็นข้อพิจารณาด้วย ในกรณีที่มีทางที่
จะบัญญัติเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้หลาย ๆ แนวทาง คณะกรรมการจะเลือกแนวทางที่มีผลในทางปฏิบัติมากที่สุด
สอดคล้องกับความจำเป็นสมัยใหม่ที่สุดด้วย
แม้จะมีการผสมผสานความคิดดังกล่าว แต่ก็มิใช่งานที่จะกระทำได้ง่ายนัก เพราะในส่วนที่เป็น
กฎหมายไทยเดิม พบว่า ตัวบทกฎหมายในทางแพ่งและพาณิชย์มีอยู่น้อยกว่าตัวบทกฎหมายในทาง
วิธีสบัญญัติและในทางกฎหมายอาญา ทำให้งานร่างประมวลกฎหมายแพ่งฯ ต้องหยุดชะงักเป็นระยะ ๆ อีก
ทั้งในปี พ.ศ.2462 กรมหลวงสวัสดิวัตนวิศิษฎ์ได้ลาออกจากตำแหน่งประธานกรรมการร่าง และเจ้าพระยา
อภัยราชาฯ เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมได้เข้ามาทำหน้าที่แทนพร้อมทั้งได้มีพระบรมราชโองการฯแต่งตั้ง
กรรมการเพิ่มเติมด้วยทั้งกรรมการที่ช่วยยกร่างและกรรมการตรวจคำแปลให้ถูกต้องทั้งทางด้านกฎหมาย
และการใช้ภาษา
เมื่อคณะกรรมการมีหลายคณะและแต่ละคณะมีกรรมการเพิ่มมากขึ้นทำให้การติดต่อประสานงาน
ระหว่างคณะกรรมการเป็นไปโดยไม่สะดวกและล่าช้า ประกอบกับในปี พ.ศ.2465 รัฐบาลฝรั่งเศสได้
เรียกร้องให้ประเทศไทยปรับปรุงกฎหมายโดยตั้งกรมร่างกฎหมายขึ้น อันเป็นส่วนหนึ่งของเงื่อนไขที่จะ
ยกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขต ด้วยเหตุนี้ในปี พ.ศ.2466 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว
รัชกาลที่ 6 จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าให้ยกฐานะกรรมการชำระประมวลกฎหมายขึ้นเป็นกรมร่างกฎหมาย
สังกัดอยู่ในกระทรวงยุติธรรม มีหน้าที่ร่างพระราชกำหนดกฎหมายแต่กรมเดียวโดยให้เจ้าพระยาอภัยราชา
มหายุติธรรมธร (ม.ร.ว.ลพ สุทัศน์) เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเป็นนายกกรรมการ และให้นายเรอเน่ กียอง
หัวหน้ากรรมการร่างประมวลกฎหมายเป็นที่ปรึกษา และมีกรรมการท่านอื่นอีก 7 คน โดยที่การประกาศใช้
ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ถือเป็นเรื่องใหม่สำหรับประเทศไทยและแม้จะร่างเสร็จ 2 บรรพแรก
แต่กรรมการที่เป็นคนไทยอ่านแล้วยังไม่เข้าใจ กรรมการจึงมีความเห็นว่า ควรจะจัดพิมพ์คำแปลจากร่างที่
ชาวฝรั่งเศสร่างไว้และแจกจ่ายให้ผู้พิพากษาและทนายความได้อ่านดูเพื่อหยั่งเสียงดูว่าจะมีความเห็นอย่างไร
พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงได้มีพระบรมราชโองการให้ประกาศบรรพ 1 บรรพ 2 ใน

วันที่ 11 พฤศจิกายน พ.ศ. 2466 โดยยังไม่ให้มีผลใช้บังคับทันที แต่ให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม
พ.ศ.2467 แต่ผลที่ตามมาจากการประกาศบรรพ 1 บรรพ 2 ก็คือ บรรดาผู้พิพากษาและทนายความต่างก็
วิพากษ์วิจารณ์กันว่าอ่านแล้วไม่เข้าใจ ไม่รู้เรื่อง
สำหรับเหตุผลเบื้องหลังที่ทำให้การร่างประมวลกฎหมายแพ่งเป็นไปอย่างล่าช้าและยังมีปัญหา
ตามมาอีกหลังประกาศใช้นั้น ในที่สุดต้องมีการตั้งกรรมการชุดใหม่เพื่อยกร่างกฎหมายใหม่กรรมการ
ชุดใหม่ประกอบด้วยพระยานรเนติบัญชากิจ พระยาศรีธรรมาธิเบศร์ พระยาเทพวิทุรฯ พระยามานวราชเสวี
และนายเรอเน่ กียอง กรรมการชุดนี้ได้ประชุมปรึกษาหารือกัน เพื่อหาวิธีการให้งานร่างสำเร็จลุล่วงไป ใน
ครั้งนั้นพระยามานวราชเสวีได้เสนอว่า ควรใช้โครงร่างประมวลกฎหมายแพ่งฯ แบบเยอรมัน โดยลอกจาก
ประมวลกฎหมายแพ่งฯของญี่ปุ่น ซึ่งยกร่างตามแบบเยอรมันไว้แล้ว แต่เพื่อไม่ให้เสียไมตรีจึงได้นำเอา
บทบัญญัติบางตอนจากประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศสและบางตอนจากประมวลกฎหมายที่ได้ยกร่างขึ้นก่อน
หน้านั้น คือฉบับประกาศใช้เมื่อปี พ.ศ.2466 มาใช้ประกอบด้วยและยังนำบทบัญญัติบางตอนจากประมวล
กฎหมายแพ่งของสวิส มาใช้
ต่อมาในวันที่ 11 พฤศจิกายน พ.ศ.2468 ได้มีพระราชกฤษฎีกาออกมาให้ยกเลิกประมวลกฎหมาย
แพ่งบรรพ 1 บรรพ 2 และให้ใช้ฉบับที่ได้ตรวจชำระใหม่แทน โดยเหตุผลที่ว่าประมวลกฎหมายแพ่งและ
พาณิชย์ที่ได้ประกาศใช้ไปแล้วนั้น มีข้อขัดข้องอยู่บางประการตามที่ได้มีผู้แสดงความเห็นมามากมาย จึง
เห็นสมควรที่จะทำให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น เมื่อได้พิจารณาโดยถ่องแท้แล้ว จึงเห็นเป็นการสมควรให้ตรวจชำระ
บรรพ 1 และ 2 ใหม่
เหตุผลเพิ่มเติมที่ต้องยกเลิกนั้น ศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทัย ได้ให้คำอธิบายว่า เมื่อนำประมวล
กฎหมายแพ่งฯ บรรพ 1 และบรรพ 2 ที่ถูกยกเลิกมาเปรียบเทียบกับกฎหมายปัจจุบัน ก็ปรากฏว่ากฎหมาย
เก่าได้ร่างขึ้นโดยเทียบเคียงจากกฎหมายฝรั่งเศสและสวิส ซึ่งใช้หลัก “สัญญา” เป็นหลักทั่วไป ซึ่งอาจถือ
ได้ว่าได้ล่วงพ้นสมัย ส่วนกฎหมายปัจจุบันนั้นใช้หลัก “นิติกรรม” เป็นหลักทั่วไป โดยเทียบมาจากกฎหมาย
เยอรมันและญี่ปุ่น ซึ่งนับว่าเป็นกฎหมายที่ทันสมัยกว่า เพราะได้บัญญัติขึ้นหลังกฎหมายฝรั่งเศสตั้งเกือบ
ร้อยปี นอกจากนี้ยังปรากฏว่ามีข้อขาดตกบกพร่องในกฎหมายเก่าอีกมาก แต่ทั้งนี้ไม่ควรจะถือว่าการทำ
ประมวลกฎหมายฉบับที่ถูกยกเลิกไม่อำนวยประโยชน์เสียเลย เพราะได้ทำให้การทำประมวลกฎหมายแพ่ง
และพาณิชย์ บรรพ 1 และบรรพ 2 ฉบับปัจจุบันสำเร็จได้รวดเร็วยิ่งขึ้น
สำหรับประมวลกฎหมายแพ่งฯ บรรพ 3 ได้มีการประกาศใช้ต่อมาจนกระทั่งปี พ.ศ.2471 จึงได้มี
พระราชกฤษฎีกาออกมาให้ตรวจชำระใหม่ โดยเหตุผลที่ว่าได้มีความเห็นแนะนำมามากมายจึงเห็นควรจะ
ชำระใหม่เพื่อให้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น โดยให้ใช้บทบัญญัติ บรรพ 3 ที่
ชำระใหม่ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พ.ศ.2472 เป็นต้นไป
ต่อมาในปี พ.ศ.2473 จึงได้มีพระราชกฤษฎีกาประกาศใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
บรรพ 4 โดยให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พ.ศ.2475 เป็นต้นไป

ในปี พ.ศ.2475 อันเป็นปีที่เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองและเป็นเวลาที่ประเทศไทยจะต้อง
จัดทำประมวลกฎหมายให้ครบตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในสนธิสัญญากับประเทศต่าง ๆ เพื่อยกเลิกเรื่อง
สิทธิสภาพนอกอาณาเขต รัฐบาลไทยจึงได้ดำเนินการยกร่างประมวลกฎหมายแพ่งฯ บรรพ 5 และบรรพ 6
ตามลำดับ และในปี พ.ศ.2478 จึงได้ประกาศใช้ประมวลกฎหมายแพ่งฯ บรรพ 5 และบรรพ 6 โดยตราเป็น
พระราชบัญญัติเพราะเป็นช่วงเวลาที่เปลี่ยนแปลงการปกครอง
3) การจัดทำประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความและกฎหมายอื่น ๆ
กฎหมายวิธีพิจารณาความเป็นกฎหมายที่มีความสำคัญอย่างยิ่งที่จะทำให้การดำเนินคดีเป็นไปโดย
ถูกต้องเหมาะสมและช่วยให้บทบัญญัติในกฎหมายสาระบัญญัติบรรลุความมุ่งหมายในเรื่องนั้นๆ แต่หาก
พิจารณาถึงกฎหมายวิธีพิจารณาความของไทยที่มีอยู่เดิมจะพบความไม่เหมาะสมกับกาลสมัยอยู่มาก เป็น
เหตุให้ชาวต่างประเทศตั้งข้อรังเกียจดังกล่าวมาแล้ว ดังนั้นในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
จึงได้โปรดเกล้าฯ ให้ร่างกฎหมายวิธีสบัญญัติใช้ไปพลางก่อน โดยถือว่าเป็นเรื่องเร่งด่วนเพราะหากจะจัด
ทำให้เป็นรูปประมวลกฎหมายโดยสมบูรณ์แบบจะต้องใช้เวลานาน อันไม่ทันต่อความต้องการของประเทศ
ในเวลานั้น ดังนั้น ใน ร.ศ.113 จึงได้ประกาศใช้กฎหมายลักษณะพยาน และใน ร.ศ.115 ได้ประกาศใช้
พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความมีโทษสำหรับใช้ไปพลางก่อน
ต่อมาเมื่อมีการตั้งคณะกรรมการร่างกฎหมายลักษณะอาญา ก็ได้ตั้งคณะกรรมการอีกชุดเพื่อร่าง
พระธรรมนูญศาลยุติธรรมและพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความแพ่งขึ้นด้วย โดยแนวความคิดที่จะแยกการ
พิจารณาคดีแพ่งและคดีอาญาออกจากกัน เพื่อให้การฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายและการฟ้องคดีอาญาเพื่อ
ลงโทษเป็นไปโดยชัดเจน เพราะแต่เดิมนั้นศาลมักจะวินิจฉัยค่าปรับและค่าเสียหายปะปนกันไป กฎหมาย
วิธีพิจารณาที่ประกาศใช้นี้เป็นการร่างขึ้นโดยด่วนเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าก่อนที่จะมีประมวลกฎหมาย
อาญาเท่านั้น เมื่อประกาศใช้แล้วจึงปรากฏข้อบกพร่องอยู่หลายประการ ทำให้ต้องประกาศใช้พระธรรมนูญ
ศาลยุติธรรมและพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความแพ่งขึ้นใหม่เมื่อ ร.ศ.127 ส่วนพระราชบัญญัติวิธีพิจารณา
ความมีโทษสำหรับใช้ไปพลางก่อน ก็ได้รับการแก้ไขในเวลาต่อมา
ในระหว่างที่มีกฎหมายวิธีพิจารณาความประกาศใช้เป็นการชั่วคราวอยู่นั้น ก็ได้มีการจัดทำประมวล
กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งใช้เวลานานร่วม 30 ปี จึงสามารถประกาศใช้ประมวลกฎหมายแพ่งฯ ได้ครบ
ทั้ง 6 บรรพ สำหรับการจัดทำกฎหมายวิธีพิจารณาความให้สมบูรณ์ในรูปของประมวลกฎหมายนั้นได้มีการ
ตั้งกรรมการมาแล้วตั้งแต่ปี พ.ศ.2453 แต่งานร่างประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาได้ดำเนินการอย่างจริงจัง
ภายหลังที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ พ.ศ.2475 โดยรัฐบาลได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อรีบ
ชำระสะสางประมวลกฎหมายที่ค้างอยู่ให้เรียบร้อยเพราะเป็นเงื่อนไขที่จะได้รับเอกราชทางการศาลกลับคืน
มาและคณะกรรมการได้ยกร่างกฎหมายต่างๆ จนสามารถประกาศใช้ได้ในปี พ.ศ.2477 คือได้ประกาศใช้
พระธรรมนูญศาลยุติธรรม ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งและประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความ
อาญา ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ.2478

อนึ่ง เป็นที่น่าสังเกตว่า เมื่อได้ร่างประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญานั้น บทบัญญัติบางเรื่อง
ซึ่งแต่เดิมได้กำหนดไว้ในกฎหมายลักษณะอาญาแต่มีลักษณะเป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติก็ได้ยกมาได้ใน
ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาที่ร่างขึ้นใหม่นี้ ได้แก่ บทบัญญัติว่าด้วยความระงับแห่งสิทธิที่จะ
ฟ้องร้อง สิทธิเรียกร้องให้คืนทรัพย์และชดใช้ค่าเสียหาย สำหรับเค้าโครงโดยทั่วไปนั้น คณะกรรมการที่
ยกร่างได้พยายามจัดเรื่องต่าง ๆ เกี่ยวกับการดำเนินคดีให้เป็นระบบโดยดูจากแนวปฏิบัติปฏิบัติของศาลไทย
และนำหลักกฎหมายต่างประเทศมาประกอบ ซึ่งในบันทึกของนายเรอเน่ กิยอง ได้กล่าวว่า ประมวล
กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของไทยส่วนใหญ่แล้วมีความคล้ายคลึงกับระบบกฎหมายของประเทศ
ต่าง ๆ ในภาคพื้นยุโรป ในคำบอกกล่าวของพระยามานวราชเสวี ได้กล่าวถึงนายเรอเน่ กิยอง ว่าเป็นผู้มี
ส่วนช่วยในการเขียนกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาให้ไทย แต่ปรากฏว่ากฎหมายวิธีพิจารณาเดิมของไทย
กับของฝรั่งเศสไม่เหมือนกันเลย ในที่สุดได้มีการนำกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาจากเซ้าท์แอฟริกา มาใช้
สำหรับการร่างประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งนั้น ได้ร่างขึ้นโดยพิจารณาจากเค้าโครงเดิม
ของพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความแพ่ง ร.ศ.127 เป็นส่วนใหญ่ซึ่งกฎหมายฉบับนั้นกรมหลวงราชบุรี
ดิเรกฤทธิ์ได้ทรงมีบทบาทสำคัญในการร่าง โดยอาศัยกฎหมายของอังกฤษและอินเดียเป็นหลักในการร่าง
ส่วนรายละเอียดอื่น ๆ เกี่ยวกับการยกร่างนั้น ไม่ปรากฏหลักฐานที่แน่ชัดนัก จากเอกสารที่พอมีอยู่ใน
ห้องสมุดของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา พอสรุปได้ว่า ในระหว่าง พ.ศ.2454 ถึง พ.ศ.2457 นั้น
นายริวิแอร์ นักกฎหมายชาวฝรั่งเศส ได้รับมอบหมายให้เป็นผู้ยกร่างประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา
ความแพ่ง โดยปรากฏจากต้นร่างฯ ของนายริวิแอร์ ซึ่งในบางมาตราก็ได้แสดงที่มาเอาไว้ แต่ในบางมาตรา
ก็ไม่ได้ระบุว่ามีที่มาอย่างไรแต่พอจะจับความได้ว่าร่างโดยอาศัยพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความแพ่ง
ร.ศ.127 และพระราชบัญญัติลักษณะพยาน ร.ศ.113 เป็นหลัก โดยเพิ่มเติมบทบัญญัติบางส่วนจากประมวล
กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งของฝรั่งเศสและข้อบังคับว่าด้วยวิธีพิจารณาในศาลกงศุลของอังกฤษใน
ประเทศไทย พ.ศ.2441 ชาวต่างประเทศที่ได้เข้ามามีบทบาทต่อจากนายริวิแอร์ ก็คือ นายชาร์ล เลเวส์ก และ
งานร่างประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งได้ดำเนินการเรื่อยมา จนสามารถประกาศใช้เมื่อ พ.ศ.2478
จะเห็นได้ว่างานจัดทำประมวลกฎหมายของไทยได้ใช้เวลาในการจัดทำที่ยาวนาน สิ้นเปลือง
งบประมาณมหาศาล แต่ก็ทำให้ประเทศไทยมีระบบกฎหมายที่ทัดเทียมอารยประเทศและได้เอกราช
ทางศาลคืนมา แต่กว่าจะเจรจาได้ก็มิใช่เรื่องง่ายดายเลย ประเทศที่มีน้ำใจกว้างขวางช่วยเหลือไทยอย่างเต็มที่
ในครั้งรัชกาลที่ 6 ก็คือ สหรัฐอเมริกา โดยผู้มีบทบาทอย่างมากคือ นาย Edward Strobel ส่วนประเทศที่ใช้
ชั้นเชิงบ่ายเบี่ยงมากที่สุดได้แก่ ฝรั่งเศส ส่วนอังกฤษนั้นก็ไม่ประสงค์จะโอนอ่อนผ่อนตาม แต่ดูจะมีชั้นเชิง
ในการเจรจาแนบเนียนกว่าฝรั่งเศส ประเทศไทยต้องต่อสู้ในเชิงการเมืองระหว่างประเทศและในเชิงการฑูต
กับประเทศเหล่านี้มาเป็นเวลานาน กว่าจะได้ทำสนธิสัญญาได้เอกราชทางการศาลคืนมาก็เมื่อ พ.ศ.2481

7. กฎหมายที่มีผลต่อการพัฒนาท้องถิ่นไทย
ตามทางประวัติศาสตร์ประเทศไทยได้ปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จนกระทั่งมาถึง
ยุคสมัยรัชกาลที่ 7 เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ประเทศไทยได้
ประกาศใช้กฎหมายรัฐธรรมนูญจนถึงฉบับปัจจุบันรวมทั้งสิ้น 17 ฉบับ
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของ
ประชาชน ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจและหน้าที่ต่าง ๆ รวมถึงวิธีการขั้นตอน
ในการบัญญัติกฎหมายและได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ใน
หมวด 9 การปกครองส่วนท้องถิ่น ตั้งแต่มาตรา 282 จนถึง มาตรา 290 เป็นการบัญญัติกำหนดอำนาจ
และหน้าที่สามารถทำการได้โดยอิสระตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งได้ก่อให้เกิดผลดีต่อการพัฒนาท้องถิ่น
สืบเนื่องจากที่ว่าท้องถิ่นสามารถที่จะดำเนินการได้โดยอิสระตามที่กฎหมายรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้อำนาจ
และหน้าที่แก่ท้องถิ่นนั้น
องค์ประกอบของการปกครองท้องถิ่น จะต้องมีองค์ประกอบที่สำคัญดังนี้
􀂃 มีพื้นที่รับผิดชอบที่ชัดเจน
􀂃 มีฐานะเป็นนิติบุคคล
􀂃 มีองค์กรเป็นของตนเอง
􀂃 มีภารกิจที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของตนเอง
􀂃 มีการกำกับดูแลจากรัฐ
การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในปัจจุบันมีอยู่ 2 ระบบ คือ
􀂃 ระบบทั่วไปที่ใช้แก่ท้องถิ่นทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหาร
ส่วนตำบลและเทศบาล
􀂃 ระบบพิเศษที่ใช้เฉพาะท้องถิ่นบางแห่ง ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่น
1) การปฏิรูปโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ตามมาตรา 285)
􀂃 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น
􀂃 สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง

􀂃 คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมา
จากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น
􀂃 สมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระการดำรงตำแหน่งคราว
ละสี่ปี
2) การปฏิรูปอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
􀂃 การกำหนดอำนาจและหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กร
ส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจ
เพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นอย่าง
ต่อเนื่องให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ซึ่งอย่างน้อยต้องมี
สาระสำคัญดังต่อไปนี้
􀂃 การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง (ตาม มาตรา 284)
􀂃 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือ
วัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น (ตามมาตรา 289)
􀂃 เพื่อส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอำนาจหน้าที่
ตามที่กฎหมายบัญญัติ
กฎหมายอย่างน้อยต้องมีสาระสำคัญดังต่อไปนี้
− การจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ที่อยู่ในเขตพื้นที่
− การเข้าไปมีส่วนในการบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่นอกเขตพื้นที่
เฉพาะในกรณีที่อาจมีผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของประชาชนในพื้นที่ของตน
− การมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพื่อริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ซึ่งอาจมี
ผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่ (ตาม
มาตรา 290)
3) การปฏิรูปรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ตามมาตรา 284 วรรคสาม (2))
เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง ให้มีกฎหมายกำหนดแผนและ
ขั้นตอนการกระจายอำนาจ ซึ่งอย่างน้อยต้องมีสาระสำคัญดังต่อไปนี้
การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคำนึงถึง
ภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเป็น
สำคัญ

4) การปฏิรูปบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ตามมาตรา 288)
การแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้อง
เป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่นและต้องได้รับความเห็นชอบจาก
คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อนทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจะต้องประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทน
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยมีจำนวนเท่ากัน
การโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษพนักงานและลูกจ้างขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ
5) การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นมากขึ้น
􀂃 ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดมีจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของ
จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียง เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น
ผู้ใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้สมาชิกสภาท้องถิ่น
หรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ การลงคะแนนเสียง
ต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาลงคะแนนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด (ตาม
มาตรา 286)
􀂃 ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดมีจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของ
จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภา
ท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ คำร้องขอต้องจัดทำร่าง
ข้อบัญญัติท้องถิ่นเสนอมาด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบ ให้เป็นไป
ตามที่กฎหมายบัญญัติ (ตามมาตรา 287)
6)การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ต้องเป็นไป
เพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม ทั้งนี้ จะ
กระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือ
นอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้ (ตามมาตรา 283)

การดำเนินการเพื่อให้มีการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
􀂃 ออกพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542
􀂃 แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2542
􀂃 แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2542
􀂃 แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 10) พ.ศ.2542
􀂃 ออกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542 มายกเลิกพระราชบัญญัติ
ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2521